КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

Государственный и ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью

  

 

Деятельность любой социальной системы непременно требует контроля за реализацией нормативно установленного порядка ее осуществления. Контроль за осуществлением ОРД является одной из форм управляющего воздействия и включает систему мер по наблюдению и проверке ее соответствия действующим законам и ведомственным нормативным актам. Основной целью контроля является обеспечение единства решений и исполнения, своевременное предупреждение и устранение допущенных нарушений.

 

Контроль за ОРД можно разделить на государственный (вневедомственный) и ведомственный (внутренний). Все виды контроля должны осуществляться систематически, объективно, обладать преемственностью и результативностью, что позволяет придать данному направлению деятельности плановый характер, выявить ранее имеющие место нарушения и предотвратить их повторение, избежать предвзятого отношения в оценке проводимых ОРМ, а также профессиональных знаний, умений и навыков сотрудников органов, осуществляющих ОРД.

 

В соответствии со ст. 20 Закона об ОРД государственный контроль за ОРД осуществляют следующие субъекты: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ).

 

Президент РФ как глава государства в соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 85, 90) обладает всей полнотой полномочий по осуществлению стратегического контроля за законностью деятельности различных государственных органов, в том числе оперативно-розыскных. По указанию Президента РФ разрабатывается и после утверждения под его контролем осуществляется Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью, предусматривающая наряду с иными и меры оперативно-розыскного характера по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений. По представлению Председателя Правительства РФ им утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны и безопасности, и назначаются руководители силовых ведомств.

 

Президент осуществляет на федеральном уровне подбор и расстановку кадров министерств и ведомств, являющихся субъектами ОРД. Он вправе заслушивать должностных лиц этих органов, выносить вопросы, связанные с ОРД, на рассмотрение Совета Безопасности, участвовать в работе Всероссийских совещаний руководящих работников специальных служб.

 

Одной из главных функций Президента РФ является то, что он выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина. В круг его основных полномочий в сфере обеспечения безопасности входят: а) формирование Совета Безопасности РФ, который решает проблемы безопасности страны, в том числе оперативно-розыскными мерами; б) введение при обстоятельствах, предусмотренных законом, на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

 

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, касающиеся осуществления ОРД.

 

Президент в рамках контроля за деятельностью оперативно-розыскных органов вправе заслушивать их руководителей, в том числе по оперативно-розыскной работе.

Рабочим аппаратом, с помощью которого Президент РФ выполняет контрольные функции, является Главное контрольное управление (ГКУ). В соответствии с Положением о ГКУ оно призвано проверять исполнение федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами законов, а также указов и распоряжений Президента РФ и готовить на этой основе информацию с конкретными предложениями по устранению выявленных нарушений. По результатам проверки ГКУ может направлять руководителям федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами ОРД, предписания об устранении выявленных нарушений.

Президентскому контролю подлежит также исполнение изданных им правовых актов и поручений по вопросам, связанным с ОРД. В субъектах Федерации контроль производится также через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые осуществляют контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ в соответствующем федеральном округе . По результатам контроля Президенту представляются аналитические материалы и предложения.

Федеральное Собрание наделяется правом парламентского контроля за ОРД, который она осуществляет на основании ст. 101 — 104 Конституции РФ. Контрольные функции реализуются через постоянные комитеты и комиссии (по законодательству, по национальной безопасности и др.), входящие в состав палат Совета Федерации и Государственной Думы, в форме парламентских слушаний, расследований, а также сообщений должностных лиц МВД России в палатах Федерального Собрания .

Информация, касающаяся сферы ОРД, может быть получена депутатами Федерального Собрания РФ путем направления депутатского запроса, парламентского запроса, а также протокольного поручения, что регламентируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Парламентский контроль осуществляется по следующим направлениям:

—        расходование денежных средств, выделенных из федерального бюджета на осуществление ОРД;

—        соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

—        обсуждение и принятие (отклонение) законопроектов, касающихся сферы ОРД.

Контроль за ОРД по каждому из обозначенных направлений допускается до определенных пределов. Так, финансовый контроль осуществляется только за обоснованностью расходования средств, выделенных на ОРД из федерального бюджета через образованную Советом Федерации и Государственной Думой Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ). При проведении проверок должностные лица Счетной палаты (аудиторы) не должны вмешиваться в ОРД проверяемых объектов, а также придавать гласности свои выводы до завершения ревизии и оформления ее результатов.

Контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина может проводиться в порядке парламентских расследований фактов нарушения прав человека, допущенных в процессе осуществления ОРД.

С учетом конституционных положений парламентский контроль наиболее реален в ходе законотворческой деятельности, когда парламентарии вправе принять (отклонить) законопроект в области ОРД. Например, при рассмотрении в 1998 г. дополнений и изменений в Закон об ОРД депутаты не сочли нужным оставить в его тексте норму, разрешающую использование полиграфа, и положение о новом техническом средстве не было включено в редакцию Закона.

Оперативно-розыскные органы обязаны предоставлять сведения по существу запроса контролирующих органов, за исключением информации о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках, а также лицах, оказывающих или оказавших им конфиденциальное содействие.

Вместе с тем не допускается вмешательство членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в ОРД (см. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"»).

Третьим субъектом вневедомственного контроля является Правительство РФ, которое осуществляет исполнительную власть в России (ст. 110 Конституции РФ). Полномочия Правительства определены ст. 114 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Оно наделено полномочиями по руководству федеральными министерствами и определению основных направлений деятельности федеральных министерств и комитетов, в число которых входят и те, которые правомочны осуществлять ОРД (ОВД, ФСБ, ФСИН, таможенные органы и др.), а также осуществляет контроль в сфере ОРД для обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка. В этих целях заслушиваются должностные лица оперативно-розыскных органов, издаются постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации. Правительство назначает и освобождает от должности министра внутренних дел РФ.

Правительство РФ вправе требовать от МВД России исполнения федерального бюджета в плане обоснованности финансирования ОРД, а также сведений о результативности деятельности оперативных подразделений. Проверка обоснованности расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, может осуществляться уполномоченными представителями Минфина России.

Одним из направлений контролирующей деятельности Правительства РФ является проверка соответствия ведомственных нормативных актов, касающихся ОРД, Конституции РФ и федеральным законам. Механизмом данного контроля является государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан .

В целях реализации (исполнения) законов Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые служат основой для принятия ведомственных нормативных актов МВД России.

Следует отметить, что в предмет контроля Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ не может входить законность и обоснованность деятельности субъектов ОРД по конкретным делам. Данные органы государственной власти не вправе вмешиваться в технологию ОРД, контролировать правомерность проведения ОРМ, оперативной разработки, а также работу с негласным (специальным) аппаратом. Никто из них не вправе по этим направлениям ОРД давать какие-либо обязательные указания. Этим обеспечивается необходимая автономия правоохранительного механизма ОРД, в то же время исключается использование возможностей спецслужб вразрез с целями и задачами, указанными в Законе об ОРД .

Невмешательство органов государственной власти в вопросы организации проведения конкретных ОРМ находит закрепление в оперативно-розыскном законодательстве (ч. 2 ст. 16 Закона об ОРД).

К органам, реализующим внешние контрольные функции в сфере ОРД, также следует отнести суд. Основания судебного контроля за ОРД закреплены в ст. 5, 8, 9 и 12 Закона об ОРД. Судья осуществляет проверку материалов о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан. Правовой базой данной формы судебного контроля является также ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод. Несмотря на то что в ст. 20 Закона об ОРД судебные органы не упоминаются в качестве контролирующих, они являются субъектами внешнего (государственного) контроля.

Суду предоставлено право вынесения постановления о разрешении проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, а также на неприкосновенность жилища. Судья изучает представленные материалы, перед тем как принять решение, и уполномочен требовать при необходимости дополнительные материалы. Вместе с тем он должен быть уведомлен за три месяца до уничтожения материалов, отражающих результаты ОРМ, проведенного на основании судебного решения, в случаях, когда виновность лица, в отношении которого оно было принято, не была доказана в установленном уголовно-процессуальным законодательством порядке (ч. 5 ст. 5 Закона об ОРД). В данной ситуации судья дает оценку законности и обоснованности ОРМ, проведенного на основании судебного решения.

Оперативно-розыскное законодательство (ст. 5) также наделяет судью правомочием истребовать оперативно-служебные документы при проверке жалобы гражданина на незаконность проведения ОРМ. При установлении судьей нарушений должностным лицом оперативно-розыскного органа прав и законных интересов физических и юридических лиц он обязан принять меры по их восстановлению и возмещению причиненного вреда.

Наделение суда полномочиями по осуществлению такой процедуры создает дополнительную гарантию защиты прав граждан (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О).

Право рассмотрения материалов по ОРД законодательством предоставлено судье, имеющему соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, и уполномоченному на рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан.

Судья обязан единолично и незамедлительно рассмотреть представленные оперативными подразделениями материалы и принять соответствующее решение (п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. № 13). При отказе судьи в проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, должностные лица оперативных подразделений вправе обратиться в вышестоящий суд.

При проведении ОРД особое значение имеет ведомственный контроль. Это обусловлено прежде всего тем, что ОРД как вид деятельности осуществляется преимущественно негласными средствами, что ограничивает возможность контроля за оперативными подразделениями со стороны граждан и общественных организаций. По этой же причине в определенной мере затруднен контроль со стороны органов представительной власти и прокуратуры. Ведомственный контроль включает в себя оценку законности, обоснованности и эффективности ОРД и позволяет воспрепятствовать принятию неправомерного решения и восстановить нарушенные права и законные интересы физических и юридических лиц, а также помогает руководителю принять самостоятельное решение по осуществлению оперативно-розыскных функций.

Ведомственный контроль — это деятельность руководителей оперативно-розыскных подразделений по контролю за законностью осуществления ОРД и обеспечением прав и свобод граждан в процессе проведения ОРМ.

Ведомственный контроль является одной из форм управляющего воздействия, которое осуществляется внутри оперативно-розыскного органа непосредственно его руководителями и должностными лицами в соответствии со ст. 22 Закона об ОРД и ведомственными нормативными актами. В контексте анализируемых положений Закона об ОРД (ч. 3—5 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ч. 2 ст. 21; ст. 22) ряд должностных лиц входят в понятие «руководители органа, осуществляющего ОРД».

Руководителем органа, осуществляющего ОРД, является должностное лицо, назначенное на основании закона (Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации»; ст. 37 Закона РФ «О милиции») или ведомственного нормативного акта на соответствующую управленческую должность в оперативно-розыскном подразделении.

К числу руководителей, осуществляющих контроль за ОРД в системе ОВД, относятся:

—        министр внутренних дел РФ и его заместители по оперативной работе (начальник службы криминальной милиции);

—        начальники главных управлений и управлений МВД России, имеющих в своей структуре оперативные службы, и их заместители;

—        министры внутренних дел республик и их заместители по оперативной работе;

—        начальники главных управлений и управлений внутренних дел на транспорте и на режимных объектах; их заместители, являющиеся по должности начальниками криминальной милиции;

—        начальники отделов (управлений) внутренних дел районов, городов, районов (округов) в городе, на транспорте и на режимных объектах, их заместители, являющиеся по должности начальниками криминальной милиции, иные должностные лица.

Под «иными должностными лицами» понимаются лица, имеющие соответствующий допуск, работники аппарата министра, Организационно-инспекторского департамента, Бюро по защите государственной тайны Административного департамента МВД РФ, Главного информационного центра и контрольно-ревизионного управления МВД России, Департамента собственной безопасности МВД РФ, а также сотрудники подчиненных им служб.

Целями ведомственного контроля являются:

—        своевременное предупреждение нарушений закона и вскрытие недостатков в процессе осуществления ОРД;

—        определение соответствия этой деятельности требованиям законодательства РФ и ведомственным нормативным актам;

—        обеспечение конспирации и безопасности граждан, сотрудничающих с оперативно-розыскными органами на конфиденциальной основе;

—        привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения установленных законом и ведомственными нормативными актами оперативно-розыскных процедур проведения ОРМ и оформления оперативно-служебных документов.

Основными формами осуществления ведомственного контроля являются: 1) личное ознакомление должностного лица с оперативно-служебными документами, подтверждающими необходимость и обоснованность проведения ОРМ; 2) личное участие руководителя оперативного подразделения в проведении ОРМ либо наблюдении за его ходом и выполнением с последующей дачей, как правило, письменных указаний; 3) анализ проведенных ОРМ на оперативном совещании; 4) заслушивание отдельных оперативных сотрудников по вопросам эффективности проведения ОРМ; 4) рассмотрение документов о расходовании в ходе ОРМ финансовых средств; 5) ознакомление руководителя оперативного подразделения с делами оперативного учета; 6) изучение общественного мнения о деятельности оперативного подразделения по предотвращению и раскрытию преступлений и др.

В зависимости от времени осуществления вневедомственный контроль можно условно разделить на предварительный, текущий и последующий.

В процессе предварительного контроля руководитель выясняет состояние дел в оперативном подразделении. При этом он проверяет: оперативно-служебные документы, представляемые на утверждение; обоснованность заведения дел оперативного учета; законность и целесообразность принимаемых решений оперативными сотрудниками на стадии планирования и подготовки ОРМ, прогнозирования их результатов; заключение контрактов с гражданами о конфиденциальном сотрудничестве и др. Данный вид контроля имеет особое значение в предупреждении различных нарушений законодательства.

Текущий контроль является непосредственной частью руководства оперативными подразделениями и сотрудниками. Он осуществляется руководителем в процессе исполнения принятых решений и наиболее часто обеспечивается путем его личного участия в ОРМ. На данном этапе им изучаются оперативно-служебные документы, составляемые в ходе проведения конкретных ОРМ, своевременность и обоснованность их оформления, контролируются законность, сроки и полнота проведения мероприятий. Кроме того, проверяются действенность мероприятий, соблюдение конспирации, правомерность использования технических средств, а также обеспечивается выбор наиболее эффективных тактических приемов, способствующих успешному раскрытию преступлений.

Последующий контроль является наиболее распространенным в деятельности оперативных подразделений и проводится после исполнения принятых решений. Наиболее часто последующий контроль включает проверку качества исполнения проведенных ОРМ, их результативности и оценку деятельности по производству оперативной проверки. При этом проверяется обоснованность прекращения ДОУ или их продления, расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, заслушиваются отчеты исполнителей, определяются эффективность итоговых решений и направления использования полученных материалов, рассматриваются жалобы и заявления граждан о нарушении законности, решаются иные вопросы ОРД.

В целях проверки соблюдения законности, выявления недостатков в оперативной работе и внесения предложений по ее совершенствованию вышестоящими подразделениями могут осуществляться комплексные и контрольные проверки. Комплексные проверки — это контроль, охватывающий все направления в работе проверяемого оперативного подразделения, как правило, за определенный период. Контрольные проверки проводятся обычно через год после комплексных в целях устранения недостатков, выявленных в процессе комплексных проверок, а также реализации вынесенных проверяющими органами предложений по совершенствованию работы.

Кроме того, руководители оперативно-розыскных органов могут осуществлять непосредственный контроль путем личного участия в организации и проведении ОРМ. При этом они несут персональную ответственность не только за законность проведения ОРМ, соблюдение прав и законных интересов граждан, обеспечение конспирации, но и за организацию ОРД в целом.

При осуществлении ведомственного контроля могут быть выявлены различные недостатки: умышленное искажение оперативно-розыскных данных; неправильное оформление оперативно-служебных документов; некомпетентность сотрудника; сокрытие фактов нарушения режима секретности; допущение подстрекательства и провокаций в процессе проведения отдельных ОРМ; фальсификация оперативных документов и умышленное завышение показателей служебной деятельности и т.п.

С целью повышения эффективности работы подчиненного оперативного подразделения и с учетом проведенного контроля руководитель оперативно-розыскного органа правомочен:

—        поручить оперативную проверку конкретному сотруднику;

—        передать материалы от одного оперативного работника другому;

—        поручить проверку нескольким сотрудником либо создать оперативную группу;

—        лично руководить созданной оперативной группой и непосредственно участвовать в проведении ОРМ.

Федеральным законом не предусмотрена передача полномочий по ведомственному контролю нижестоящим лицам оперативных подразделений, которые не являются руководителем органа, осуществляющего ОРД. Соответственно вышестоящие руководители организуют и контролируют деятельность подчиненных лиц и подразделений.

Среди полномочий руководителя оперативно-розыскного органа следует выделить общие и специальные. Общие полномочия выражаются в определении подразделений, имеющих право осуществлять ОРД, их функций, организации работы (ч. 3 ст. 13 Закона об ОРД); установлении порядка расходования финансовых средств, предназначенных для ОРД (ч. 1 ст. 19); предоставлении оперативно-служебных документов по требованию уполномоченного прокурора (ч. 2 ст. 21).

Специальные полномочия руководителя в процессе осуществления ОРМ в экстремальных ситуациях состоят в утверждении постановления: о разрешении прослушивания телефонных переговоров лиц, в отношении которых возникла угроза жизни, здоровью, собственности (ч. 6 ст. 8 Закона об ОРД); о проведении проверочной закупки, контролируемой поставки предметов и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот ограничен (ч. 7 ст. 8), а также об оперативном внедрении и оперативном эксперименте и др.

Должностные лица оперативных подразделений при проведении ОРМ подчиняются только непосредственному начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего закону, оперативные работники обязаны руководствоваться законом.

Руководитель оперативно-розыскного органа может давать как письменные, так и устные указания по вопросам организации ОРД. Обжалование полученных указаний вышестоящему руководителю не приостанавливает их исполнения. При установлении фактов нарушения законности, правил конспирации, допущенных в ходе ОРД, разглашения секретных сведений руководитель обязан назначить служебную проверку, а в случае нарушения законности, кроме того, информировать прокурора, осуществляющего надзор за ОРД.

Руководители и исполнители, принявшие необоснованные решения и допустившие неправомерное осуществление ОРМ, несут персональную ответственность. Так, согласно ст. 40 Закона РФ «О милиции» за противоправные действия сотрудники могут привлекаться к различным видам ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной). За грубое систематическое нарушение дисциплины сотрудник (ч. 6 ст. 19 Закона РФ «О милиции») может быть уволен со службы. Вред, причиненный сотрудниками милиции гражданам, предприятиям и организациям, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. Грубыми нарушениями дисциплины в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» являются: нарушение федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

В связи с тем, что большая часть сотрудников оперативно-розыскных органов являются военнослужащими, их материальная ответственность определяется Федеральным законом от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

Таким образом, осуществление ведомственного контроля дает возможность оперативно-розыскным органам не только предупредить или устранить принятие неправомерного решения и восстановить нарушенные права и законные интересы физических и юридических лиц, но и принять решение по вопросам выполнения тех или иных оперативно- розыскных функций.

Следует отметить, что ведомственный контроль не устраняет президентского, парламентского контроля и не снижает значимости прокурорского надзора за ОРД.

Различные государственные органы, в ведении которых находятся оперативно-розыскные службы, не должны при осуществлении руководства этими службами ограничиваться только контролем за их деятельностью и выявлением нарушений законности. Основной их обязанностью является устранение недостатков в повседневной работе, оказание практической помощи подчиненным сотрудникам, стимулирование их деятельности и повышение профессионального уровня всего оперативного состава подразделения.

 

 

 Смотрите также:

  

Ведомственный контроль

1. Ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью организуют руководители органов внутренних дел и иные должностные лица на основании Закона об ОРД и ведомственных нормативных актов.

 

Принцип подконтрольности оперативно-розыскной деятельности

Принцип подконтрольности оперативно-розыскной деятельности заключается в установлении законодательной системы судебного, парламентского, прокурорского и ведомственного контроля.
Парламентский контроль за ОРД предусмотрен ст. 20 комментируемого Закона и...

 

Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Оперативно-розыскная деятельность ОРД.... Контроль за ОРД возложен на Президента, Федеральное Собрание, Правительство России.
Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание...

 

Комментарий к закону Об ОРД - оперативно-розыскной...

Министерство юстиции РФ наделено правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью.
Ведомственный контроль. Смотрите также: Оперативно-розыскная деятельность ОРД....

 

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью. Ста