ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

Становление и развитие сыскной деятельности в России

На разных этапах развития человеческой цивилизации потребность личности в обеспечении ее безопасности, защите собственных интересов приобретала новые организационные формы (защита освоенных земель от набегов кочевников, охрана безопасности племени, рода и т.д.).

Зачатки оперативно-розыскной (сыскной) деятельности уходят своими корнями в глубину веков, являются одним из древнейших видов деятельности человека, поэтому назвать конкретный период ее основания весьма затруднительно.

Первые упоминания о применении розыскных приемов для установления лица по общему свойству следов на земле и определения места, где преследуемый находится, относятся к первобытно-общинному строю . Действуя на основе психологического инстинкта самосохранения, в этот период человек научился добывать доступную и скрытую информацию, облегчающую удовлетворение его жизненных потребностей и обеспечение безопасности. Чтобы уберечься от нападения хищного зверя или западни соседних племен, первобытному человеку приходилось применять тайную разведку.

Опираясь на библейские источники, профессор В. П. Илларионов справедливо утверждает: «Сколько помнит себя человечество, инстинкт самозащиты рода, племени, государственной общности выделил тех, кого в Библии называют "соглядатай"». Далее автор расшифровал этимологическое содержание этого термина, обозначающего лицо, исполняющее тайное, скрытое выведывание, высматривание и розыск лиц, угрожающих личной, общественной и государственной безопасности . В этих практических действиях вполне определенно проявляются признаки разведки и контрразведки в современном их толковании . Причем в зависимости от направленности выведывания нужной информации содержательные ее признаки могут составить прообразы экономической, военной и внешнеэкономической разведки и контрразведки.

Дальнейшее историческое развитие элементов сыскной деятельности неразрывно связано с развитием российской государственности и права. В связи с этим можно условно выделить четыре периода ее развития:

1)        c IX по XIII вв.;

2)        с XIII по начало XX в.;

3)        с начала XX в. (1917 г.) по 1991 г. (советский период);

4)        с 1991 г. по настоящее время (современный период).

Первый период развития сыскной деятельности характеризуется ее становлением как разновидности государственной деятельности и зарождением первых правовых источников, регламентирующих основы сыска. В этот период зачатки сыскной деятельности находят отражение в материалах о договорных взаимоотношениях Киевской Руси с Византией, восточными и западными соседями (911, 945 гг.). В те годы славяне активно добывали информацию, необходимую для обеспечения их безопасности, при помощи агентов, «путных людей», купцов, тайных лазутчиков и др.

Некоторые формы проведения сыска находят законодательное закрепление в первой редакции Русской Правды («Суд Ярослава», 1019 г.), упоминающей о таких формах розыска, как «свод» и «гонение следа» . В редакции Пространной правды описывается порядок их производства. Так, в ст. 36 регламентировался различный порядок розыска преступника, совершившего кражу внутри города, а также если похищенная вещь обнаружена вне его. Свод в городе не ограничивался установлением владельцев украденной вещи, его продолжали до установления преступника. За пределами городских стен истец вел свод только до третьего владельца, который затем и брал на себя дальнейший розыск. Для того чтобы побудить его к продолжению свода и отысканию преступника, с него по счету владельца взыскивалась стоимость украденной вещи .

В условиях, когда Древнерусское государство еще не имело специальных органов уголовного сыска, правило «куда приведет след, там и находится преступник» позволяло осуществлять розыск и изобличение последнего без участия представителей государственной власти. В этой связи «свод» и «гонение следа» являлись способами коллективной самопомощи соседских общин , так как предполагали участие в розыске преступника не только потерпевшего, но и представителей соседских общин.

Наряду со «сводом» и «гонением следа» активно применялись коллективные способы защиты соседских общин: присяга и повальный обыск4.

В течение довольно продолжительного периода функции полицейских учреждений осуществлялись в России центральными и местными органами власти (приказами, приставами, воеводами). Их деятельность регламентировалась Судебником 1497 г., Соборным Уложением 1649 г., указными книгами приказов — Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьего и др., а также указами царя и Боярской думы.

Судебник 1497 г. содержал нормы, направленные на борьбу с «ведомыми лихими людьми». В эту широкую категорию опасных преступников могли быть зачислены все те, кто совершал наиболее тяжкие преступления против феодальной собственности и порядка управления.

В XIII—XV вв. появились специальные лица, которые получали полномочия от князя вести розыск в городах (наместники, волостели). Для поимки разбойников из центра периодически посылались так называемые особые обыщи- ки (сыщики), с которыми на обыск отправлялись крестьяне . По окончании розыска сыщики доставляли добытый материал в приказ. Из представленных сведений делались выборки, и дело докладывалось царю.

К числу основных методов розыска в данный период относились: «повальный обыск», заключающийся в опросе всех жителей территории, на которой проводился розыск; «поличное», т.е. обнаружение и изъятие у подозреваемого похищенного имущества и других вещественных доказательств; личное признание подозреваемого и др. При этом особое значение придавалось использованию таких мер, как негласное выведывание, использование тайных под- сыльщиков. Царским указом в 1695 г. воеводам предписывалось «про воров и разбойников проведать тайно всякими мерами». Тайность сыска сопровождалась производством, направленным на получение любыми средствами сознания кого-либо из заподозренных и расширение их круга.

Сыскная деятельность в царской России в основном была подчинена обеспечению политической и экономической безопасности государства. Уже в начале XVII в. политическому сыску придавалось особое значение. Дела по политическим преступлениям выделялись из общей массы уголовных дел. В Соборном уложении они квалифицировались как государственные политические преступления, и за них предусматривалась смертная казнь. Тем самым была создана правовая база, обеспечивавшая охрану царской власти и лично царя.

Учрежденный в 1655 г. Приказ тайных дел, будучи исполнительным органом, осуществлял контроль за расследованием деяний, направленных против существующего строя и непосредственно против царя. Приказ контролировал деятельность других приказов гласно — путем затребования различных сведений и отчетности, проверки делопроизводства и негласно — путем рассылки подьячим секретных наказов о контроле некоторых послов и воевод. И хотя Приказ тайных дел упразднили в 1676 г., он по праву может считаться родоначальником органов политического сыска в Русском государстве .

Второй период развития сыскной деятельности характеризуется инновационными действиями государственных правителей по созданию специализированных подразделений политического и уголовного сыска, формированием правовой основы деятельности полицейских учреждений.

В период правления Петра I реформировался весь государственный аппарат. Именно тогда была создана регулярная полиция и положено начало законодательному регламентированию ее деятельности. В целях укрепления единоначалия в этой деятельности в 1711 г. была введена должность генерал-фискала, а в Указе императора от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов» определены сыскные полномочия этих органов и приемы их деятель- ности . В этот период образуется орган политической полиции — Канцелярия тайных розыскных дел (1718 г.), издается специальная инструкция (1719 г.), согласно которой создавались розыскные команды для поимки беглых солдат, крестьян и разбойников.

В период петровских преобразований образуется регулярная полиция, начало которой было положено созданием в 1715 г. в Петербурге полицейской канцелярии, а в 1718 г. введена должности генерал-полицмейстера.

В первой четверти XVIII в. функции органов политической полиции выполняли Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Они были созданы на основе строгой централизации и подчинялись непосредственно царю. Петр I лично знакомился с делами Преображенского приказа, выносил решения, в которых излагались организационно-тактические методы розыскных и следственных действий. Только за 1700—1705 гг. сохранилось более 50 его указаний и рекомендаций .

После смерти Петра I императорский престол нуждался в прочной защите в связи с растущим недовольством народных масс, ожесточенной борьбой придворных группировок за власть. Поэтому полномочия Канцелярии тайных розыскных дел были значительно расширены. Все центральные и местные органы управления должны были беспрекословно исполнять указания Канцелярии, пересылать всех лиц, заявивших «слово и дело государево», вместе со свидетелями в ее распоряжение. Основным способом получения Канцелярией информации о политических преступлениях стал донос .

Во второй половине XVIII в. царское правительство взяло курс на проведение политики «просвещенного абсолютизма», заключавшейся в том, что в условиях обострения классовой борьбы применялись более демократические методы управления. Практика политического сыска, его правовая база вуалировались либеральной фразеологией. Одним из проявлений такой политики было упразднение Канцелярии тайных розыскных дел .

Деятельность органов политического сыска, широкое применение пыток и репрессий в отношении дворянства и части придворной аристократии вызвали глубокое недовольство общества, поэтому Александр I в 1801 г. издал манифест об упразднении Тайной канцелярии и запрещении пыток. Расследование и рассмотрение политических преступлений передавалось Сенату, а также судам по уголовным делам и общей полиции. Вместо государственных коллегий 8 сентября 1802 г. были учреждены министерства, в том числе Министерство внутренних дел , в составе которого был выделен специальный орган политического сыска — Особенная канцелярия Министерства внутренних дел, а с 1811 по 1819 г. — Особенная канцелярия Министерства полиции, осуществлявшая и функции контрразведки .

После подавления восстания декабристов Николай I радикально реорганизовал политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. образуется Третье отделение собственной Его Величества канцелярии — орган политической полиции, непосредственно подчиненный царю. Важнейшей функцией созданного органа стала охрана государственной безопасности. В рамках ее осуществления особое значение придавалось сбору информации о противоправительственных организациях и тайных обществах. В качестве исполнительного аппарата начальнику Третьего отделения предоставлялся в распоряжение особый Корпус жандармов, учрежденный в 1827 г.

Наряду с ростом политических преступлений наблюдался и рост уголовной преступности, что вынуждало власти принимать некоторые организационные меры. Так, в 1873 г. при Канцелярии петербургского градоначальника, а в 1881 г. — при Канцелярии московского полицмейстера создается специализированный орган уголовного розыска — сыскная часть, формирование структуры которой завершилось принятием закона от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части» . В соответствии с ним в 89 городах Российской империи для организации розыска по общеуголовным делам в структуре полицейских управлений образовывались сыскные части. К концу XIX — началу XX в., кроме сыскной полиции, оперативно-розыскную деятельность осуществляли Отдельный корпус жандармов и военная контрразведка.

В 1913 г. на международном съезде криминалистов в Швейцарии московская сыскная полиция была признана лучшей в мире. На съезде начальников сыскных отделений при обсуждении законопроекта о реформе полиции было высказано предложение о создании централизованного уголовного розыска по особо важным делам, а также об учреждении подвижных бригад уголовной полиции. Департамент полиции начал проводить кардинальную реформу в области уголовного розыска. Она коснулась не только личного состава сыскных отделений, но и их организационной структуры, упорядочения техники уголовного розыска, разработки его теоретических положений. Так, классификация преступников по словесному портрету была заменена дактилоскопической регистрацией по новой, специально разработанной таблице на основе криминальной специализации преступников: гастролеры; карманные воры; магазинные воры; квартирные воры; взломщики квартир и магазинов; мошенники и аферисты; грабители и разбойники и т.д. Был усовершенствован так называемый циркулярный розыск преступников .

Совершенствуя теоретические и практические основы оперативно-розыскной работы, Департамент полиции в 1914 г. разработал новую «Инструкцию по организации и ведению внутреннего наблюдения в жандармских и розыскных учреждениях» . В ней давалось определение агентуры и обосновывалась необходимость классификации на внутреннюю, тюремную, железнодорожную, фабричную, сельскую, профессиональную, просветительную агентуру. Данная Инструкция являлась секретной, хранилась только у начальника отдельной части, снятие копии воспрещалось, и сотрудники могли ознакомиться с ней только с разрешения начальника.

В свою очередь, лица, состоящие членами преступных сообществ и входящие в постоянный состав агентуры, назывались «агентами внутреннего наблюдения» или «секретными сотрудниками». Лица, которые хотя и не входили в преступные организации, но соприкасались с ними, постоянно содействуя делу розыска, исполняя различные поручения и доставляя для разработки материал по деятельности партии, в отличие от первых являлись «вспомогательными агентами». Лица, доставляющие сведения хотя бы и постоянно, но за плату за каждое отдельное указание на то или другое революционное предприятие или выступление какого бы то ни было сообщества, назывались «штучника- ми» . Таким образом, политический сыск в царской России опирался в своей деятельности в основном на агентурные методы работы, которые нашли теоретическое обоснование в различных нормативных актах.

Третий период (советский) отличает коренной перелом в развитии сыскной деятельности: создание новых (с учетом социалистического правосознания) учреждений и органов, осуществляющих ОРД, и изменение правовой регламентации их работы.

После Октябрьской революции жандармские управления и полицейские участки были разгромлены и сожжены, многие полицейские арестованы. Временное правительство издало постановление об упразднении Департамента полиции, а 19 марта 1917 г. был распущен Отдельный корпус жандармов и его дела переданы военному ведомству . Однако уже в июле 1917 г. в столице создается Управление уголовного розыска.

В первые годы советской власти оперативно-розыскную функцию выполняли органы Всероссийской чрезвычайной комиссии при Совете народных комиссаров (СНК), (ВЧК), Государственного политического управления при СНК СССР (ГПУ), оперативно-розыскные подразделения рабоче-крестьянской милиции. В 1918 г. было принято Положение об уголовном розыске, а в 1919 г. — Инструкция по уголовному розыску, который осуществлял борьбу с общеуголовной преступностью.

Согласно Положению и Инструкции чрезвычайным комиссиям по борьбе с контрреволюцией, шпионажем и саботажем, учрежденным IV Всероссийской конференцией чрезвычайных комиссий 3 февраля 1920 г., оперативным аппаратам предписывалось иметь секретных агентов и информаторов. Важную роль в совершенствовании оперативно-розыскной работы сыграла Инструкция по организации секретной агентуры в учреждениях уголовного розыска, утвержденная приказом Главного управления милиции № 372/с от 2 ноября 1921 г. Эта Инструкция определила статус секретных разведчиков и негласных осведомителей, а также принципы их деятельности .

Наряду с ведомственными актами ОРД регулировалась на законодательном уровне. В соответствии со ст. 93 УПК РСФСР 1923 г. допускалась негласная проверка оперативно-розыскными органами анонимных заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Дальнейшее развитие ОРД было связано с бесконечной реорганизацией оперативно-розыскных органов. До 27 декабря 1932 г. органы Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) и рабоче-крестьянской милиции функционировали самостоятельно. Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образован общесоюзный Народный комиссариат внутренних дел, в состав которого в качестве Главного управления государственной безопасности вошло ОГПУ. В относительно короткий исторический промежуток субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, выступали Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), Народный комиссариат государственной безопасности (НКГБ), военная контрразведка «Смерш», Министерство государственной безопасности (МГБ), Комитет государственной безопасности (КГБ), Министерство внутренних дел (МВД) и др.

В 1950-е гг. руководство страны реализует курс на десталинизацию правоохранительной системы. В связи с этим ЦК КПСС принял постановление от 12 марта 1954 г. «Об основных задачах МВД» , в котором отмечалось, что органы милиции плохо борются с преступностью, хищениями государственной собственности, спекуляцией и хулиганством.

Естественно, что с учетом этих решений вносились коррективы в организацию, методику и тактику применения средств и методов ОРД в каждом правоохранительном ведомстве. В ОВД была проведена внеочередная аттестация сотрудников оперативных аппаратов (уголовного розыска, Отдела по борьбе с хищениями социалистической собственности (ОБХСС), исправительно-трудовых учреждений (ИТУ)), что позволило выявить профессиональную непригодность многих из них к организации работы с сотрудниками, работающими на конфиденциальной основе, и их слабую служебную подготовку.

Первой попыткой легализации понятия агентурно-опе- ративной работы и его замены на родовой термин «оперативно-розыскные меры», одинаково обязательный для разведки, контрразведки и милицейского сыска, можно считать принятие Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г. Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где в ст. 29 определено: органами дознания являются органы милиции и другие уполномоченные законом учреждения и организации, а также командиры воинских частей и начальники военных учреждений. На органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно- розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших . Такая формулировка, несмотря на ее ограниченность и расплывчатость, позволила спецслужбам и ОВД применять в негласной работе специальные силы, средства и методы для защиты интересов личности и государства от внешних угроз и борьбы с преступностью. Данная норма Основ была конкретизирована в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик, принятых их верховными советами в 1960—1961 гг., и указанный термин обрел единое легитимное наименование. В них ОРД уже рассматривалась как социально обусловленная и необходимая мера. Например, в УПК РСФСР возможность проведения ОРД органами дознания закреплялась в ст. 118, где указывалось, что «на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших».

8 июня 1973 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью», в котором подтверждалось право специальных подразделений милиции осуществлять оперативно-розыскные меры. Подпунктом 2 п. 6 к числу основных обязанностей милиции отнесено принятие необходимых мер к пресечению совершаемых преступлений и других правонарушений общественного порядка, а также предусмотренные законом оперативно-розыскные меры в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших.

Четвертый период развития ОРД является переломным с точки зрения совершенствования всех уровней правового регулирования ОРД и формирования структуры специализированных органов, осуществляющих ОРД. В этот период функционирует система подразделений, осуществляющих ОРД. В системе МВД РФ ОРД осуществляют подразделения: уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с организованной преступностью, специальных технических мероприятий и др. Систему безопасности в России обеспечивают такие органы, как ФСБ России, органы внешней разведки, Федеральная служба охраны (ФСО России).

13 марта 1992 г. Верховным Советом РФ был принят первый открытый законодательный акт, регламентирующий ОРД, — Закон РФ № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Закона об ОРД).

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ потребовало приведение всей системы законодательных актов в соответствие с ее требованиями. В связи с этим 12 августа 1995 г. был принят Закон об ОРД, действующий по настоящее время.

Указанный законодательный акт имеет историческое значение для теории и практики разведывательных, контрразведывательных и правоохранительных служб, поскольку легитимно регулирует основные ее направления, применение ими агентурного метода, создает объективные предпосылки развития оперативно-розыскного права и оперативно-розыскного процесса, что составляет объект и предмет самостоятельной юридической науки.