ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Закон об ОРД, его значение и структура

В нашей стране продолжительное время правовое регулирование ОРД осуществлялось на уровне ведомственных закрытых нормативных актов (приказов, инструкций, наставлений). Предпринимаемые попытки законодательного регулирования данной сферы отличались недостаточно продуманными решениями, отсутствием необходимого социально-криминологического обоснования и ярко выраженной политической ориентацией. Начавшийся в 1980-х гг. радикальный пересмотр законодательства, регулирующего сферу борьбы с преступностью, обусловил постановку вопроса о совершенствовании правового обеспечения деятельности оперативных подразделений и разработке акта высшей юридической силы, регламентирующего их основную форму работы, каковой является ОРД.

В 1985 г. ряд научных коллективов пытались реализовать идею законодательного регулирования оперативно-розыскной функции борьбы с преступностью и внесли соответствующие предложения. Однако в условиях политизированного, тоталитарного мышления не все предложения были учтены при разработке ведомственных нормативных актов.

В 1990-е гг. в условиях политических и социально- экономических преобразований ученые активизировали работу по теоретическому и методическому обеспечению оперативно-розыскной практики борьбы с преступностью и укреплению методологической основы теории ОРД. Специалисты теории ОРД вносили предложения и активно участвовали в разработке проектов закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», законов РФ «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности» и др. и тем самым создавали прочную правовую базу данной деятельности и определяли перспективу ее дальнейшего развития.

В начале 1990-х гг. авторским коллективом под руководством В. В. Сергеева был подготовлен проект закона СССР «Об оперативно-розыскной деятельности». Параллельно Высшей школой КГБ СССР проводилась работа по подготовке Основ оперативно-розыскного законодательства и Федерального оперативного кодекса РСФСР.

Предпринимавшиеся ранее попытки создания правовой основы ОРД завершились принятием Закона РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Это событие продемонстрировало, что общеисторической закономерностью построения правового государства является тенденция к открытости процессов принятия государственных решений, функционирования государственного механизма.

С введением Закона в действие удалось решить две основные задачи: создать правовую основу ОРД и придать ей легитимный статус как государственно-правовой форме борьбы с преступностью.

Вместе с тем первый Закон об ОРД 1992 г. был нормативным актом переходного периода, создавался впервые и опередил по времени принятие Конституции РФ, в связи с чем ему были присущи определенные недостатки: некоторая декларативность, слабо проработанный механизм гарантий соблюдения прав и свобод граждан в процессе осуществления ОРД, ограничение возможностей оперативных служб. Поэтому возникла необходимость приведения данного Закона в соответствие с новой Конституцией РФ и назревшими потребностями развития общества. В связи с этим 5 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в новой редакции, который вступил в силу 18 августа 1995 г.

Новым Законом предусмотрен целый ряд новых правовых установлений.

1.         Поскольку ранее действовавший Закон был ориентирован преимущественно на сферу борьбы с преступностью, потребовалось включить в новую его редакцию новые задачи, касающиеся обеспечения военной, экономической, экологической безопасности государства (ст. 2).

2.         Новый Закон об ОРД дополнен перечнем активных ОРМ (оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент) (ст. 6).

3.         В ст. 7 Закона более четко сформулированы основания проведения ОРМ, введены новые основания (п. 2 данной статьи).

4.         Внесены изменения в ст. 8 Закона, что позволяет проводить ОРМ, ограничивающие конституционные права граждан, только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 8). Под судебный контроль поставлено безотлагательное проведение ОРМ в целях раскрытия тяжкого преступления (ч. 3 данной статьи).

5.         Установлен порядок передачи оперативно-розыскных материалов органу дознания, следователю или в суд (ч. 3 ст. 11).

6.         Конкретизированы права граждан, содействующих органам, осуществляющим ОРД (ст. 18). Предусмотрена возможность освобождения их от уголовной ответственности за сотрудничество в раскрытии преступлений в рамках УПК РФ и УК РФ.

7. Расширены и конкретизированы положения в части прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью: определен круг сведений, которые не входят в предмет прокурорского надзора.

Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий высшей юридической силой.

Под юридической силой понимается свойство закона реально действовать и порождать юридически обязательные последствия.

По мере стабилизации и развития общества роль законов неуклонно возрастает. В государстве, стремящемся быть правовым, наиболее значимые проблемы, которые затрагивают права, свободы граждан и обязанности государственных структур (в том числе силовых структур различных ведомств), должны регулироваться только законом.

Следовательно, действующий Закон об ОРД — это комплексный нормативный правовой акт высшей юридической силы, регулирующий общественные отношения в области ОРД. Он имеет огромное государственное значение, так как его принятие разрушило устаревший стереотип секретности правового регулирования ОРД, что связано с потребностями построения основ правового государства, принципами которого являются верховенство закона и превалирование интересов личности над интересами государства. Важнейшее значение данного Закона заключается в том, что он выступает в качестве основы оперативно-розыскного законодательства и разработки соответствующего кодекса.

Вместе с тем Закон об ОРД смягчил многие ранее действующие формулировки о преимущественно негласном использовании оперативно-розыскных мер борьбы с преступностью, так как в противном случае теоретическая концепция вступала в острое противоречие с законом и практикой многих демократических государств.

В ряде статей Закона (ст. 1, 3, 5, 9 и др.) обращено особое внимание на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в сфере ОРД.

Роль и значение Закона существенно возрастают еще и потому, что он является официально опубликованным правовым актом высшей юридической силы, гласно регулирующим наиболее значимые вопросы в области ОРД . Это позволяет открыто апеллировать к его положениям при осуществлении процессуальной деятельности и судебного процесса по уголовным и гражданским делам.

Для облегчения пользования Закон об ОРД структурирован по главам и статьям. Первичный элемент структуры данного нормативного правового акта — статья, которая может состоять из частей, регулирующих разнообразные отношения. Статьи объединены в главы. Нумерация глав, статей остается постоянной при последующих изменениях, вносимых в нормативный акт.

Позднее в Закон об ОРД были внесены изменения (в ред. федеральных законов от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ, от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ, от 5 января 1999 г. № 6-ФЗ, от 30 декабря 1999 г. № 225-ФЗ, от 20 марта 2001 г. № 26-ФЗ, от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 2 декабря 2005 г. № 150-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ, от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 26 декабря 2008 г. № 293-ФЗ).

Структуру действующего Закона об ОРД составляют: Преамбула (от лат. praeambulus — предшествующий), в которой декларируется, что Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории РФ, и закрепляет систему гарантий законности при проведении ОРМ;

глава 1 «Общие положения» (ст. 1—5). В ней находят нормативное закрепление определение ОРД, ее цели, задачи, принципы и основы соблюдения прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении;

глава 2 «Проведение оперативно-розыскных мероприятий» (ст. 6—12), в которой определяется перечень ОРМ и устанавливается порядок их проведения;

главм 3 «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» (ст. 13—16). Здесь дается перечень оперативно-розыскных органов и регламентируются условия их деятельности;

глава 4 «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность» (ст. 17—18). Эта глава содержит систему общих предписаний, касающихся оснований и условий привлечения отдельных лиц к участию в ОРД;

глава 5 «Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности» (ст. 19). Данной главой регулируется такой вид обеспечения ОРД, как финансирование ;

глава 6 «Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью» (ст. 20—23). В ней излагается система ведомственного, вневедомственного контроля и организации прокурорского надзора за данной деятельностью. В ст. 23 отражается порядок вступления Федерального закона в силу и определяются пределы его действия во времени.

Вместе с тем Закон содержит ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм, предполагающих обращение пользователя к многочисленным нормативным правовым актам, в том числе подзаконным и ведомственным (ст. 4; п. 5 ч. 1 ст. 7; ст. 19, 20; ч. 1 ст. 21 и др.). Отдельные нормативные положения носят декларативный характер (абз. 3 ст. 2, п. 1 ст. 14, ч. 3 ст. 15).

Закон об ОРД содержит нормы, регулирующие различные правоотношения: уголовные (ч. 4 ст. 18); административные (п. 2 ст. 7, п. 2 ч. 1 ст. 15 и др.); финансовые (ст. 19); гражданские (п. 3 ч. 1 ст. 15); трудовые (ст. 17) и др.

По сфере действия Закон об ОРД относится к нормативным правовым актам внутреннего действия и определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории РФ. Согласно ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает территорию ее субъектов, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ним.

Исключением из этого правила являются международные договоры, которыми может быть предусмотрено иное (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), в том числе осуществление ОРМ за пределами России. Например, заседанием Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ (г. Москва, 16—18 декабря 1998 г.) подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД. Сотрудничество осуществляется путем выполнения письменных запросов страны-инициатора по осуществлению специального сопровождения объекта наблюдения.

По времени действия существуют нормативные правовые акты неопределенно-длительного времени , к которым относится и Закон об ОРД.

Юридические последствия ОРД определяются законом, действующим во время совершения ОРМ, независимо от времени наступления юридически значимого последствия.

Подводя итог значимости указанного Закона, следует отметить его характерные черты. Действующий Закон об ОРД:

—        закрепил общие правила осуществления ОРД на законодательном уровне;

—        повысил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в ОРД;

—        определил общие положения осуществления данной деятельности для всех субъектов ОРД;

—        положил начало процессу кодификации правовых норм оперативно-розыскной деятельности и формированию новой отрасли российского законодательства.

Продолжительное время в средствах массовой информации учеными и практиками ведутся дискуссии относительно разработки нового Закона об ОРД. Отдельные исследователи предлагают авторские разработки проекта нового закона или соответствующих изменений и дополнений к нему (К. К. Горяинов, В. Ф. Луговик , К. В. Сурков, А. Ю. Шумилов  и др.). Наряду с этим предлагается и создание Кодекса РФ «О специальных службах России» .

Идея систематизации оперативно-розыскного законодательства и создание оперативно-розыскного кодекса не является новой, поскольку данную проблему в 1970—1980-х гг. рассматривали такие ученые, как В. Г. Самойлов, Г. К. Си- нилов, В. К. Шульц. В частности, Г. К. Синилов предлагал правовые документы, касающиеся ОРД, расположить в порядке, адекватном основным направлениям реализации нор- мотворческой функции, или в соответствии с основными сферами ведомственного нормативного регулирования.

21 ноября 2002 г. состоялось заседание секции по государственной и общественной безопасности при Совете Безопасности РФ, где отмечалось, что Закон об ОРД не в полной мере адекватен состоянию и тенденциям развития криминальной ситуации в стране, а в отдельных случаях не согласуется с правоприменительной практикой. Секцией было принято решение о создании при МВД России межведомственной рабочей группы для разработки предложений по совершенствованию законодательства в сфере ОРД .

Анализ предложений в законопроект, который проводили вузы МВД России, ФСБ России и другие учебные учреждения, показал, что их условно можно разделить на три группы .

В первую группу вошли предложения принципиального характера, которые направлены на подготовку новой редакции закона. Так, Академией управления предложен новый законодательный акт «Основы оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», состоящий из 8 разделов, 8 глав и 63 статей.

Вторую группу составили предложения, направленные на уточнение правовой сущности, задач и принципов ОРД. В частности, представители Московского университета предлагали конкретизировать задачу предупреждения преступления, определив, что «оперативно-розыскная профилактика (оперативно-розыскное предупреждение) является ключевой задачей ОРД».

Третью группу составили предложения по уточнению отдельных положений действующего Закона. Так, ФСБ

России предложила закрепить в Законе положение, что результаты ОРД в обязательном порядке являются доказательством в суде, если они получены в соответствии с законодательно установленными требованиями.

Очевидно, что дальнейшее совершенствование оперативно-розыскного законодательства будет связано с внесением в него поправок, согласованных с заинтересованными министерствами и ведомствами. Предварительно уже внесено 15 поправок, носящих явно лингвистический характер. Однако предложены и новые нормы, касающиеся защиты информации о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, и более полного отражения в проекте социальных гарантий в отношении лиц, осуществляющих ОРМ .

В последние годы некоторые ученые выдвигают идею создания новой отрасли российского права — уголовно-розыскного права , которое, как они считают, представляет собой социально обусловленную систему правовых норм, регулирующих основную часть ОРД, а равно отдельные элементы контрразведывательной, частной, сыскной, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной деятельности. Эта система заключается в совершенствовании уголовно-розыскных действий, применении специальных средств и принятии соответствующих решений уполномоченными на то федеральным законом субъектами в целях защиты человека и общества от преступных посягательств, а также общественные отношения (уголовно-розыскные), возникающие в этих видах юридической практики в связи и по поводу совершения преступления.

В научной литературе упорно отстаивается мысль о том, что область формирования науки уголовно-розыскного права должны составлять фрагменты научных знаний, которые были получены и традиционно рассматриваются в рамках как устоявшихся, так и вновь образованных научных специальностей. Прежде всего речь идет об уголовном процессе и криминалистике, уголовном праве, криминологии и уголовно-исполнительном праве, теории ОРД, административном праве и теории контрразведывательной деятельности. Именно на этом правовом поле должна выкристаллизовываться новая отрасль научных знаний о праве .

Развитию любой правовой науки предшествует ассимиляция различных правовых отраслей и их тесное взаимодействие. Полагаем, что уголовно-розыскное право может со временем занять определенное место в системе уголовно-правовых наук.

Следует констатировать, что попытки создания новой отрасли права уже имеют реальное воплощение. Например, с 1998 г. в Академии ФСБ России приступили к преподаванию нового учебного курса — «Основы оперативно-розыскного права». В рамках курса изучаются вопросы, которые касаются правового регулирования общественных отношений в оперативно-розыскной, контрразведывательной и частной сыскной деятельности и возникают в связи с совершением преступления и необходимостью его конспиративного обнаружения. Вопросы организации этих видов юридической деятельности рассматриваются в той мере, в которой это необходимо для лучшего уяснения учебного материала. При этом тактика конспиративной работы правоохранительных органов и спецслужб не изучается, так как выходит за рамки предмета данной учебной дисциплины .

Наблюдающаяся тенденция совершенствования норм оперативно-розыскного законодательства свидетельствует о том, что отличительной чертой последних лет становится неуклонное расширение границ правового регулирования, учет наиболее перспективных направлений оперативно- розыскной практики, возрастающая роль международного сотрудничества. Принципиально важно, что в России возрастает значение законов и расширяется сфера их применения, в том числе в оперативно-розыскных отношениях, что является показателем демократизации общества и ухода от модели полицейского государства.