ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

 

ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

  

 

В любом процессе познания поиск контуров и граней явления облегчается, когда исследователь устанавливает его связи с другими явлениями. Так и административное право в его обновленном виде трудно обнаружить, распознать и охарактеризовать вне общеправовых характеристик. К сожалению, в практике законотворчества и правоприменения, в научных трудах сейчас наметилась «тенденция обыденности», когда текущие заботы по подготовке и принятию актов затмевают общий правовой горизонт Мы против поддержки такой тенденции

 

Первостепенное значение имеет вопрос о системе административного права и структуре его подотраслей и институтов. Это объясняется тем, что депутатам, всем субъектам законодательной инициативы, разработчикам проектов законов, работникам исполнительных и судебных органов приходится учитывать систему права и систему законодательства, его отраслевое построение, отвечать на вопрос, в какую «нишу» уложить новый закон, как он будет соотноситься с другими отраслевыми законами и иными смежными актами. В процессе правоприменения нужно не только истолковать норму закона правильно, но и умело применять отраслевую норму, если «рядом» действуют близкие нормы других отраслей.

 

К сожалению, в процессе законотворчества названные проблемы недооцениваются - возможно, потому, что плохо различаются. К тому же критерии отраслевого деления права и законодательства устарели.

 

Нужен более широкий современный подход, охватывающий сопоставление классификации отраслей юридической науки, отраслей права и общеправового классификатора отраслей законодательства.

 

В прежней утвержденной ВАК классификации наук шифр специальности «12.00.00» присвоен юридическим наукам. Двенадцать юридических специальностей являются комплексными, состоящими их двух - пяти отраслей права и сфер правового регулирования. Собственно отраслей права около 15, по научные основы их классификации требуют дальнейших исследований.

 

Интересующая нас специальность «12.00.02» включает «конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право». Если первые три отрасли права бесспорны, то становление четвертой лишь только начинается. Государственное управление скорее всего выступает не как отдельная отрасль права, а в качестве объекта совместного правового регулирования по линии конституционного и административного права. Неясно, правда, как оно сочетается с управлением в социальных и экономических системах - шифр «12.00.13».

 

В действующей классификации в одной рубрике находится административное и финансовое право, которые весьма близки по методам регулирования.

 

Как уже отмечалось, многолетняя концепция административного права исходит из деления его на общую часть - органы, акты, государственные служащие и т.п. и особенную часть -управление в разных отраслях и сферах государственной жизни. В книгах последних лет ничего не говорится о подотраслях и иных членениях данной отрасли. К тому же весьма сомнительно рассматривать только через призму управления все отрасли и сферы, поскольку теперь в них возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования.

 

Острота проблемы станет особенно ощутимой, если обратиться к утвержденному в 1993 г и периодически обновляемому Общеправовому классификатору отраслей законодательства. Классификатор способствует упорядочению законотворчества и соблюдению «отраслевой чистоты», а также учету и систематизации законодательства. К сожалению, классификатор применяется не в полной мере, что ведет к нарушению стройности отраслевых структур. Но и ему присущи недостатки, которые требуют устранения.

 

В Общеправовом классификаторе выделены 53 раздела, из них 48 посвящены собственно законодательству, а остальные -сферам его возможного воздействия. Классификатор построен на основе разных критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства, управления, по отдельным правовым институтам, по сферам.

 

Раздел «010.000.000» «Основы конституционного строя» включает в себя 41 внутреннюю рубрику (с подрубриками), которые посвящены различным объектам конституционного регулирования: источники конституционного права; элементы государства; федеральные органы государственной власти (с 9 подрубриками по видам органов) и т.д.

 

«Не повезло» административному и административно-процессуальному законодательству, хотя эти отрасли отражены в конституционном перечне отраслей законодательства (п. «к» ст. 72 Конституции РФ). Указанные отрасли «рассыпаны» по другим отраслям и сферам государственной жизни. Отдельные институты и пединституты есть в рубрике «Основы конституционного строя» (министерства, органы и организации при Правительстве и т.д., порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан в исполнительных органах и т.п.).

 

Многие акты и институты административного права «встроены» в структуры других отраслей законодательства.

 

Но и здесь они представлены весьма разнообразно: как часть общих положений (законодательство о финансах и кредите, о строительстве и т.д.), как отдельные административно-правовые массивы в рамках законодательства по общим вопросам хозяйственной деятельности (о госзаказах, госпрограммах, делопроизводстве и т.д.), в виде «общих вопросов организации и управления промышленностью к (в рамках законодательства о промышленности), как «управление сельским хозяйством - система органов, функций» (в рамках законодательства о сельском хозяйстве), как «органы управления жилищным фондом» (в рамках жилищного законодательства), как «органы, управления образованием», как «управление в сфере культуры» (в рамках законодательства о культуре), как «управление в области землепользования», как «управление обороной» (в рамках законодательства об обороне), как «органы управления таможенными делами» (в рамках таможенного законодательства).

 

Вместе с тем отдельные административно-правовые институты выделены в самостоятельные рубрики, как бы, на уровне отраслей законодательства. Это - законодательство о государственной службе, об административных правонарушениях, хотя это скорее внутренние «•членения» отрасли. Возможно, именно этим, в частности, объясняется отсутствие административно-процессуального кодекса и чрезмерное внимание только к кодексу административных правонарушений.

 

Чему же, в конечном счете, удивляться, если административное законодательство развивается неритмично, «рывками». В нем немало столь путаных законодательных актов, что исчезает та «отраслевая чистота», которая должна быть присуща каждой отрасли законодательства. Часто теряется грань между законом м подзаконным актом. Трудно выявить и определить предмет собственно законодательного регулирования.

 

Административное право как важнейшая и наиболее разветвленная отрасль права включает в себя разные источники и среди них правовые акты. Законодательство как основная структурированная система актов и норм выступает в виде материального административного законодательства и в виде административно-процессуального законодательства. В целом механизм административно-правового воздействия на общественные процессы весьма объемен.

 

При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Отрасль административного права можно разделить на подотрасли, о которых подробнее будет сказано ниже.

 

Понять природу современного административного права, впрочем, как и в прошлые десятилетия, можно в контексте различения публичного и частного права. В системе публичного права оно занимает, пожалуй, место своего рода опорной конструкции, несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде административно -правового регулирования. Именно в административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения, запрета и т.д. (См.: подробно: Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 25-52, 332-334).

 

При всей внешней декларативности принципы административного права имеют очень важное значение. Они служат теоретико-познавательным фундаментом отрасли и своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере. Довольно часто принципы, закрепляемые в законе, ином акте, приобретают строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли.

 

К принципам административного права относятся: а) иерархичность построения субъектов и их отношений; б) подзаконность деятельности; в) функционально- специализированный характер деятельности; г) участие граждан и их объединений в государственном управлении; д) осуществление властных полномочий профессиональным, постоянно действующим аппаратом и его служащими. Их надо знать и правильно применять. Как и всякая отрасль права административное право оперирует системой понятий.

 

Для правильного понимания и развития науки административного права важнейшее значение имеет система понятий. Она позволяет избегать «поверхностного» подхода к практике и углубленно познавать многообразные, сложные и противоречивые процессы и явления в сфере государственного управления и регулирования и их адекватное отражение. В чем? В законах и иных правовых актах, в юридических действиях, в поведении граждан и должностных лиц и служащих, более того, в самом правопонимании.

 

А отсюда следует, что для науки административного права имеют существенное значение различные понятия. Во-первых, это общенаучные понятия философии, социологии, политологии, экономической теории, психологии - как базовые. Без них невозможно обеспечить достоверное и поступательное познание административно-правовой сферы в обществе и государстве.

 

Во-вторых, это общеправовые понятия, используемые всеми отраслями юридической науки. В теоретико-методологическом плане речь идет прежде всего о понятиях теории права и государства. Например, понятие публичного права, государства, органа государственной власти, правоотношений, юридической ответственности и др. (См.: В.М. Сырых. Логические основания общей теории права. В двух томах. Том 1. Элементный состав. /М.: Юстицин-форм, 2000, с. 308-383)

 

В теоретико-нормативном смысле к общеправовым понятиям относятся и соответствующие понятия науки конституционного права как базовой отрасли в системе юридических наук. В них совмещаются теоретические, формально-юридические и политико-социальные характеристики явлений (НА. Богданова. Система науки конституционного права. /М.: Юрист, 2001, с. 140-165). Иллюстрацией могут служить понятия конституционного строя, видов органов государственной власти, форм собственности, основных прав, свобод и обязанностей граждан и др. Названные и другие конституционные понятия как бы плавно переходят в сферу науки административного права и используются ею в качестве ^первичных для выработки специальных понятий (Конституционное законодательство России. /М.: Городец, Формула права, 1999, с. 18-41).

 

В-третьих, особое значение имеют специальные понятия административного права, с помощью которых происходит отражение процессов и явлений в данной -сфере. Эти понятия можно условно сгруппировать ввиду использования их для изучения и совершения однородных действий:

 

а) понятия, характеризующие субъекты - администрация, исполнительные органы государственной власти, государственная служба (соответственно - должностные лица и служащие), международная администрация, компетенция, административное усмотрение, административные процедуры;

 

б) понятия, характеризующие акты - административно-правовой акт, подзаконность, административное законодательство, административно-процессуальное законодательство, административный (управленческий) договор (соглашение), положение (устав);

 

в) понятия, характеризующие правовые способы деятельности - государственное управление, государственное регулирование, государственный контроль и надзор, координация, государственная регистрация, учет, административно-правовые режимы;

 

г) понятия, характеризующие способы изменения системы и компетенции субъектов - централизация, децентрализация, де-концентрация, делегирование;

 

д) понятия, характеризующие обеспечение законности - административное правонарушение, административное принуждение, административная ответственность, административная юстиция, административный процесс, административные суды, административное судопроизводство.

 

Все группы понятий и каждое из них в отдельности должны восприниматься и использоваться с учетом строгих правил. Во-первых, понятия выступают как нормообразующий и юридико-поведенческий фактор. Во-вторых, понятия могут иметь как меняющийся научно-познавательный смысл, так и определенное нормативное значение (в нормах-дефинициях законов и т.п.). В-третьих, понятия существуют, применяются и развиваются не изолировано, а в тесной связи друг с другом.

 

Усложнение и появление новых публичных задач внутри и вне государства требует динамичных и эффективных административных средств их решения и поиска новых институтов. Объем и содержание «административно-правового материала» постепенно меняются и перемены надо вовремя улавливать.

 

В общеправовом классификаторе отраслей законодательства административному и административно-процессуальному законодательству нужно выделять в отдельный рубрикатор, учитывая их органическую связь и меру «слитности». Сугубо «отраслевой» разрез должен занять меньшее место, поскольку в Общеправовом классификаторе уже выделены рубрики о 15 отраслях, которые прежде находились как бы в рамках особенной части административного права.

 

Предложенные решения помогут совершенствованию как общей системы законодательства, так и согласованности с ней структуры административного законодательства. В данной книге именно с ними сообразуется автор при изложении материала.

 

Среди национальных доктрин административного права своей высокой развитостью и длительной историей существования выделяется французское административное право. Ранее нами уже отмечалось стремление новой республики сформировать и практически воплотить теорию разделения властей. Исполнительная власть во Франции, остававшаяся наиболее устойчивой на протяжении двух столетий, оттачивала свое административное мастерство и совершенствовала механизм государственного управления. Административное право характеризуется сильной централизацией, действием строго в русле закона, административной юстицией, тщательной разработанностью институтов (См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996, с. 73-74). С такой оценкой вполне можно согласиться.

 

Ее убедительно подтверждают труды французских админист-ративистов Р. Драго, М. Лессажа, Г. Брэбана Последний в книге «Французское административное право» часть первую посвятил об-icmu применения административного права, учреждениям, подчиненным режиму административного права. Характеристика юриди-еского лица в публичном праве сопрозождается анализом свойств го-\jdapcmea как юридического лица, территориальных коллективов, одчиненных режиму публичного права. У нас, как известно, эти во-чросы рассматриваются преимущественно в рамках теории государ-гва и права и конституционного права. Часть вторая книги посвящена основным принципам административного права, и в ней речь идет о полномочиях и праве принятия решений, о правообеспечиваю-щих механизмах, о законности, об ответственности, о порядке возмещения ущерба. В части третьей обстоятельно рассмотрены все вопросы государственной службы, в части четвертой - юрисдикцион-ный контроль за аппаратом управления (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988).

 

Добавим, что периодически обновляемый и переиздаваемый административный кодекс содержит не только собственно управленческие нормы - организационные, компетенционные, процедурные, но и включает в себя «управленческие» разделы других кодексов, посвященных тематическим сферам (градостроительство, кинопроизводство, благоустройство и др.). Это позволяет обеспечивать как «чистоту», так и «смежность» административно-правовых норм.

 

Своеобразную концепцию английского административного права можно обнаружить в книге Док. Алдера «Конституционное и административное право», второе издание которой опубликовано в 1994 г. в Лондоне. В разделе об основных принципах (конституционализм, верховенство парламента и др.), относящихся к обеим отраслям, дается краткое пояснение публичного и частного права. Применительно к административному праву в двух абзацах говорится, что оно связано с деятельностью исполнительной власти и подразделяется на отдельные отрасли - общественное здравоохранение, иммиграционный контроль, жилищное строительство, образование, каждое из которых изучается как бы в рамках «собственного права». Поэтому в книге сделан акцент только на то, как администрация их контролирует. Подробно рассказывается об устройстве и функционировании исполнительной власти - монархе и его функциях, министерствах и департаментах, правительственных службах безопасности, органах ad hoc, местном управлении (См.: John Alder. «Constitutional and Administrative Ьаги». Second edition. - London, 1994, p. 12-14, 193-276).

 

В книге «Foundation of Administrative Law», Peter H. Schuck, New York, Foundation Press, 1994, мы видим иную концепцию. Главное в ней это административные процедуры, управленческое поведение, административное усмотрение и контроль за его проявлениями.

 

Трактовка административного права может быть и преимущественно институциональной. Так, в книге «Введение в греческое право» гл. 3 «Конституционное и административное право» включает характеристику конституции, структуры и разделения властей, основных органов государства, администрации центрального управления в лице правительства и министерств, региональных властей и местного управления. Выявлены основные принципы административной деятельности - законность публичной администрации, дискреционная власть, основания решения, право быть выслушанным, контроль публичной администрации - административной и судебной. Освещены права человека (См.: Introduction to Greek Law. Edited by K.D. Kerameus, P.I/Koziris, Kluwer/Sakkoulas. - Deventer-Boston, 1993, p. 21-50).

 

В аналогичной книге «Введение во французское право» административное право раскрывается в сфере деятельности правительства и децентрализованных властей по служению публичному интересу и выражению основных нужд, потребностей. Такая социальная ориентация объясняет широкий круг интересов - государство, местная власть, автономные публичные органы, связанные с публичным сектором. Есть и историческая причина - реформа считалась, по мнению автора, важнейшей в лозунгах Французской революции. Акцент на эволюцию от публичной власти к публичной службе весьма показателен. Отсюда большой удельный вес отношений администрации с гражданами, с публичными корпорациями, с частным сектором. Причем кодификацию административного права считают условной, предпринимаемой частными издателями. Государственный совет влияет на разные виды административных правил. Само административное право должно претерпевать серьезные изменения в связи с необходимостью обеспечения публичных интересов и государственной защиты прав граждан и юридических лиц.

 

Как видно, предмет и система административного права могут меняться, но абсолютизация объема управления и выделение в нем по этому критерию особенной части не оправдано. На все сферы распространяются управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства.

 

Современные обобщенные подходы к административному праву можно обнаружить в книге «Administration and You», изданной Советом Европы в 1996 г. Во введении раскрывается назначение администрации и смысл административного права. Для выполнения растущего объема обязательств государство поручает публичной администрации различные обязанности и властные права. Сфера административных функций объективно определяется, во-первых, факторами, приоритетами и ценностями современных демократий и их право-вым оформлением, во-вторых, техническими, людскими и экономическими ресурсами, которые административная власть имеет для своих целей, в-третъих, доверием, которое определяет эффективность административного аппарата.

 

Границы административных действий обусловлены классическим минимумом функций по защите интересов государства и гражданина, налогообложению, образованию, заботой о здравоохранении, городском планировании, защитой природы и т.д. В ряде стран некоторые публичные функции выполняются частными структурами. Многообразие задач публичной администрации требует баланса между публичным и частным интересом - такова роль административного права как инструмента организации публичного управления и регулирования, применения административных мер и контроля за их исполнением.

 

Ясные правила и принципы административного права укрепляют, законность в этой сфере, уменьшают возможность споров, обеспечивают применение легальных пределов усмотрения. Фундаментальные решения о содержании и пределах функций публичной администрации имеют политическую природу и заложены в законодательстве. Административные власти ответственны за применение законов. Суды, омбудсмены (заметим) проверяют правильность их действий.

 

Конвенции Совета Европы признаны государствами-членами как определяющие отношения властей с гражданами, включая администг ративное право. Их принципы, равно как резолюций и рекомендаций, отражают стандарты, необходимые для верховенства права.

 

Примечательна структура вышеназванной книги. Глава 1 посвящена сфере принципов, основаниям верховенства закона, дефинициям («принцип», «правило», «административный акт» и др.), гл. 2 - основным принципам (законность, равенство перед законом, соответствие статутной цели, пропорциональность, объективность и беспристрастность, защита законного доверия и права, открытость)', гл. 3 -процедурным принципам (право быть выслушанным, представительство и помощь, доступность публичных служб, исполнение административных актов и др.), гл. 4 - сочетанию основных и процессуальных принципов в процессе их применения (отмена административных актов, защита персональных данных, дополнительные гарантии граждан), гл. 5 - контролю за применением этих принципов (суд, омбуд-смен и др.), гл. 6 - публичному обязательству и возмещению (См : Handbook, The Administration and You, Council of Europe Publishing, 1996).

 

Как видно, допускается соединение административных и процессуальных норм в главном фокусе - обеспечение прав гражданина.

 

 

 Смотрите также:

  

Административное право – самостоятельная отрасль...

Административное право – самостоятельная отрасль российского права. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет...

 

Административное право

Глава 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.
§ 3. Функции административного права. § 4. Административная правосубъектность.
Краткая характеристика системы права и ее подсистем — отраслей ...

 

Административное право тесно взаимодействует с другими...

§ 5. Административное право в правовой системе.
Российское законодательство широко использует нормы административного права в
Гражданское и административное право нередко регулируют сходные общественные отношения, имеющие имущественный характер.

 

Предмет познания науки административного права охватывает...

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений...