Государственный совет (европейская модель)

 

К истории образования Государственных советов

  

 

В конституциях ряда европейских государств содержатся нормы, посвященные Государственным советам. Следует заметить, что, несмотря на аналогичное название, эти органы занимают различное место в механизме разделения властей каждой конкретной страны.

 

 

Создание органов, получивших название Государственных советов *(168), имеет давнюю историю *(169). Во Франции, например, Королевский (Государственный) совет как совещательный орган при Короле впервые появился в XIII в. в период масштабных реформ, проведение которых было направлено на повышение авторитета королевской власти. В дальнейшем происходило расширение полномочий Государственного совета. Вместе с тем следует отметить, что только при Наполеоне I Государственный совет становится одним из важнейших государственных институтов Франции.

 

Концепция организации государственной власти во Франции на основании Конституции от 13 декабря 1799 г. и принятого с интервалом менее чем в две недели Закона об образовании Государственного совета, в соответствии с которым ему отводилась роль консультанта Правительства в сфере законодательства и высшей инстанции по разрешению административных споров, была с определенными изменениями воспринята некоторыми европейскими государствами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом).

 

В то же время вряд ли можно говорить, что французская модель организации Государственного совета стала общепризнанной в Европе. Пример тому - Государственные советы "новой волны", в частности в Португалии и Ирландии. По своему составу и компетенции они мало напоминают другие европейские Государственные советы.

 

1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет Российской Федерации, что привело к увеличению числа органов с аналогичным названием на европейском континенте *(170). Вместе с тем в отношении России говорить о новеллах в государственном строительстве было бы не совсем корректно. Впервые как постоянно действующий орган Государственный совет начал функционировать в период царствования Александра I, а именно в 1810 г., когда "Совет сделался учреждением постоянным:, на чреде установлений непременных и к самому существу Империи принадлежащих" *(171).

 

Значительные изменения, которые произошли в России в ходе конституционных реформ 1905-1906 гг., привели к трансформации правового положения Государственного совета, ставшего фактически верхней палатой первого в России органа национального представительства *(172). Последнее заседание Государственного совета в форме общего собрания имело место 20 февраля 1917 г.

 

В новейшей российской истории для согласования вопросов внутренней и внешней политики, отражающих общие интересы республик, был создан на основании Закона от 5 сентября 1991 г. Государственный совет, из-за бурных событий начала 90-х просуществовавший, однако, непродолжительное время *(173).

 

Нормативная база деятельности Государственных советов

 

В отличие от российской практики Государственные советы в других европейских государствах осуществляют свою деятельность на основании конституционных норм. Регламентация этих вопросов в Основных законах тех стран, где созданы Государственные советы, отличается характером правовых предписаний, что обусловлено в первую очередь спецификой конституционной материи этих стран. Так, например, в Конституции Испании Государственному совету посвящена только одна статья, в которой определяется правовое положение этого органа *(174), тогда как в Основных законах Португалии и Ирландии регулируются вопросы, касающиеся компетенции и порядка формирования Государственного совета, а также некоторые вопросы процедурного характера *(175). Лишь в незначительной мере отошла от общепринятой схемы Франция, где в нынешней Конституции содержатся нормы, в которых регламентируются вопросы, связанные с компетенцией Государственного совета в сфере законодательства *(176).

Стремлением повысить статус Государственного совета можно объяснить сложившуюся практику вводить в основные законы нормы, определяющие характер нормативного акта, которым должны регулироваться вопросы, касающиеся Государственного совета. Таким актом должен быть только закон.

В большинстве европейских стран в конституционном порядке закреплен также круг вопросов, подлежащих регламентации на законодательном уровне, определены также и виды законодательных актов, которые должны приниматься по данным вопросам. Например, в Конституции Нидерландов содержится следующее положение: "Организация, состав и полномочия Государственного Совета устанавливаются Актом парламента..." *(177). В Испании полномочия и порядок формирования Государственного Совета должны регулироваться органическим законом (ст. 107).

При характеристике законодательства о Государственном совете следует отметить следующее: наряду с большим количеством актов по данному вопросу в одних странах (Италия, Нидерланды, Люксембург), в других действует комплексный акт, в котором закреплены компетенция, состав и порядок деятельности Государственного совета *(178).

Избрание закона в качестве основного акта, в котором должны быть урегулированы вопросы, связанные с организацией и порядком деятельности Государственного совета, не является повсеместной практикой. В настоящее время основным актом по этим вопросам во Франции является Ордонанс от 31 июля 1945 г. *(179)

Определение статуса Государственного совета по конституции

Конституционные формулировки в отношении статуса органа Государственного совета далеко не всегда отражают его действительное положение в механизме разделения властей. Приведем некоторые из них: Государственный совет Испании - высший консультативный орган правительства (ст. 107), в Португалии - политический совещательный орган при Президенте Республики (ст. 141). В Италии Государственный совет определяется как консультативный орган в юридической и административной областях, а также орган охраны законности в административной сфере (ст. 100). Из приведенной конституционной формулировки следует, что Государственный совет Италии осуществляет как консультативные, так и юрисдикционные функции. Следствием "двойного назначения" этого органа является включение норм о Государственном совете в главы "Правительство" (глава III) и "Магистратура" (глава IV).

В определении статуса Государственного совета Ирландии и Португалии наблюдаются общие моменты, которые заключаются в том, что эти органы осуществляют свою деятельность как консультативные при Президенте. Приведем регламентацию того, что призван делать Государственный совет Ирландии: "помогать и содействовать Президенту по всем вопросам, по которым Президент может консультироваться ... в отношении исполнения и осуществления им тех его полномочий и функций, которые, как установлено Конституцией, исполняются и осуществляются после консультаций с Государственным советом, а также для осуществления таких функций, которые возложены на этот Совет Конституцией" *(180).

Что касается Государственного совета Бельгии, то из его определения как высшего административного суда не следует, что он действительно включен в судебную систему этой страны (в отличие от Государственного совета Греции).

Требуют пояснения конституционные нормы о Государственном совете в некоторых европейских государствах с монархической формой правления.

Так, например, в Дании формально функции государственного управления возложены на Короля, который осуществляет свои прерогативы в Государственном совете. На практике пирамиду исполнительной власти возглавляет Совет министров.

Значительное количество норм, посвященных Государственному совету, содержится в одной из старейших европейский Конституций, действующей и поныне - Конституции Норвежского Королевства от 17 мая 1841 г. По Конституции все полномочия исполнительной власти осуществляются монархом в Государственном совете, хотя на практике они давно перешли к Правительству. Тем не менее сложившееся положение не нашло отражения в Основном законе этой страны.

Первые конституционные акты близкого соседа Норвегии, но с иной формой правления, - Финляндской Республики - предусмотрели создание Государственного совета. Согласно "Форме правления", исполнительная власть должна была осуществляться Президентом, при котором для управления страной создавался Государственный совет *(181). Последующие конституционные реформы изменили положение Президента в механизме разделения властей. Функции исполнительной власти стали в полном объеме осуществляться Правительством, официальное название которого - "Государственный совет".

 

 

 Смотрите также:

  

Основные правовые структуры ЕС. Европейский совет.

Хотя Европейский совет был образован в 1974 г., но большими полномочиями он не обладал.
ЕИБ наделен функциями коммерческого банка, осуществляет свою деятельность на международных финансовых рынках, предоставляет кредиты государственным структурам...

 

Развитие государственной системы Третьей республики.

Хотя Государственный совет представлял собой совещательное учреждение по законодательным и административным делам, он обладал заметным политическим весом.

 

Государственный совет КНР. Срок полномочий...

Государственный совет учреждает ревизионный орган для контроля и надзора за доходами и расходами ведомств Государственного совета и местных правительств, государственных валютно-финансовых органов, предприятий и учреждений.

 

Разложение абсолютной монархии. Империя Цин. Важнейшими...

Отношения государственного феодализма в нем переплетались со сложной иерархией государственно-клановых связей между маньчжурами и древними
В 1911 г. были упразднены Госсовет и Государственная канцелярия, вместо них император назначал Совет Министров.