Финансовое право Российской Федерации как отрасль российского права

 

Источники финансового права

  

 

В мировой юриспруденции термин «источник права» применяется в значении внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли.

 

Одним из основных направлений финансовой деятельности государства и местного самоуправления является правотворчество, в результате которого возникают источники финансового права. Каждый источник финансового права представляет собой созданную или санкционированную государством определенную правовую форму. Источники финансового права образуют иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.

 

Система источников финансового права представляет собой совокупность множества элементов — нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения.

 

Источником финансового права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения о финансовой деятельности государства или местного самоуправления, поскольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных актах, относящихся и к другим отраслям права.

 

Источники финансового права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащие нормы финансового права (о роли судебных органов в создании источников финансового права см. ниже).

 

Содержанием источников финансового права являются правовые нормы, регулирующие имущественные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, отношения в сфере финансового контроля и отношения по привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения.

 

Источники финансового права выполняют две взаимосвязанные задачи. Во-первых, они являются неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, выступает одним из основных направлений финансовой деятельности государства и местного самоуправления. В результате осуществления государством и местным самоуправлением правотворческой функции и образуются источники финансового права.

 

Во-вторых, источники финансового права являют собой форму существования финансовых норм, т. е. внешнее объективированное выражение общеобязательных правил поведения субъектов в финансовых отношениях. Форма источника финансового права содержит информацию о действующем законодательстве, регулирующем финансовые правоотношения любого рода.

 

Теория разделения властей относит правотворчество к исключительной прерогативе законодательной власти. Однако это не означает, что в этом процессе не участвуют другие ветви власти — каждая из них принимает участие в правотворчестве посредством законодательной инициативы или непосредственно. Непосредственное правотворчество исполнительной ветви власти выражается в подзаконном нормотворчестве. Судебная власть выполняет правотворческие функции при применении ею аналогии права, аналогии закона, создании судебных прецедентов. В правовом регулировании финансовой деятельности государства особое значение приобретают постановления Конституционного Суда РФ. Таким образом, в системе источников финансового права выделяются законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Развитие федеративных начал в построении Российского государства обусловливает и сложную разветвленную систему источников финансового права, в которой выделяются правовые акты, принимаемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ наделяет Российскую Федерацию компетенцией по правовому регулированию тех сфер финансовой деятельности, которые относятся к ее исключительному ведению или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В правовой системе Российской Федерации основополагающее место занимает Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступившая в силу после публикации 25 декабря 1993 г. Конституция РФ является главным источником финансового права и основой нормативно- юридического регулирования общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и органов местного самоуправления. Конституционное регулирование экономических отношений может рассматриваться как юридическая форма выражения экономических противоречий, в частности между публично-территориальными образованиями разного уровня, между публично-правовыми и хозяйствующими субъектами, между хозяйствующими субъектами и народом, а также между самими хозяйствующими субъектами, выступающими одновременно и носителями политического интереса .

В механизме правового регулирования финансовых отношений необходимо учитывать влияние положений Конституции РФ на текущее финансовое законодательство и в целом на финансовое право (его конституциализацию). Конституциали- зация правового регулирования финансовых отношений создает ситуацию, при которой публичные имущественные отношения подвергаются воздействию со стороны как конституционного, так и финансового права. Влияние Конституции РФ на регулирование финансовых отношений может проявляться в нескольких аспектах.

Во-первых, наиболее значимые публичные финансовые отношения имеют прямое закрепление в Конституции РФ и регулируются посредством реализации механизма прямого действия ее норм. Воздействие конституционного права на финансовое осуществляется на всех стадиях механизма правового регулирования публичных имущественных отношений и различными способами. Влияние Конституции РФ на финансовое право начинает проявляться со стадии законотворчества и затем отчетливо прослеживается на правоприменительной и правореализа- ционной стадиях.

Во-вторых, конституционное влияние на финансовое право проявляется в том, что финансовое законодательство регулирует соответствующий круг общественных отношений в строгом соответствии с положениями Конституции РФ и под конституционным контролем. Ряд конституционных норм и принципов воспроизводят нормы финансового права и, с другой стороны, нормы финансового законодательства в необходимых случаях воспроизводят конституционные положения. Например, положения о денежной единице Российской Федерации и эмиссионных полномочиях Центрального банка РФ детально регламентируются Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; нормы НК РФ, устанавливающие налоговую обязанность и регламентирующие процедуры ее исполнения, основаны на ст. 57 Конституции РФ, закрепляющей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Возможность судебного конституционного контроля основана на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, свободное перемещение финансовых средств, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, добровольность государственных займов и т. д. Эти понятия являются основой финансового права и в силу своей значимости обозначены в Конституции РФ.

В-третьих, положения Конституции РФ могут быть одним из способов преодоления конкуренции правовых норм и разрешения юридических конфликтов. В сфере регулирования финансовых отношений конституционные нормы и принципы неоднократно использовались при отграничении финансового права от иных отраслей. Практическая реализация данного вида конституционализации осуществляется Конституционным Судом РФ .

Конституционные основы финансовой деятельности подразделяются на политико-правовые, экономико-правовые и организационно-правовые.

Политико-правовые принципы финансовой деятельности закрепляются посредством установления Конституцией РФ разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), утверждения того, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). В этой связи конституционными основами финансовой деятельности в России следует считать федерализм, законность, демократизм, разделение властей, публичность, гласность, равноправие субъектов РФ и др.

Экономико-правовые основы финансовых отношений базируются на принципах единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), закрепленном в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ, и запрета установления препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых ресурсов (ст. 74), закрепленном в гл. 3 «Федеративное устройство». Подобный «двойной» фундамент свидетельствует об огромной значимости экономических основ финансовой деятельности государства, ибо эти постулаты рассматриваются одновременно в качестве правовой базы и гарантии федеративного устройства России.

Организационно-правовые принципы финансовой деятельности, определяющие организационную структуру власти и местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены в виде разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения компетенции между органами власти федерального, регионального и муниципального уровней (ст. 12, 71—73, 130—133). В данную группу включаются и конституционные нормы, определяющие основные начала деятельности государственных органов в финансовой сфере: ч. 5 ст. 101 — образование палатами Федерального Собрания РФ Счетной палаты РФ; ч. 3 ст. 104 — обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; ст. 106 — обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ч. 1 ст. 114 — компетенция Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета, обеспечению его исполнения, а также по предоставлению Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета и др.

Направляющее воздействие Конституции РФ на финансовые отношения осуществляется как принципами-законоположениями (т. е. нормами, содержащими в себе только некоторую общую идею), так и принципами-нормами (т. е. нормами, не требующими принятия специальных законов).

Конституция РФ содержит концентрированное нормативное выражение финансово-правовых начал. Высшая юридическая сила Конституции РФ предопределяет условия эффективности ее воздействия на финансовое законодательство. Предназначение Конституции РФ как основного правового акта обусловливает определение ею главных задач и основных направлений финансовой деятельности государства. Конкретизация правового регулирования финансовых отношений осуществляется иными источниками финансового права, целиком специализирующимися на регулировании отношений по аккумулированию, распределению и использованию государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Конституционные основы оказывают влияние на всю правовую систему, но в особенности на законодательство. Конституционные нормы устанавливают и прямо обозначают источники права, система которых отражается и в финансовом праве: федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и др.); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и др.); указы и распоряжения Президента РФ (ч. 1 ст. 90); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 101, ч. 2, 3 ст. 102); регламенты палат Федерального Собрания РФ (ч. 4 ст. 101); постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 1 ст. 115); конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 66, 72, 76, 85, 125); Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ст. 125), а также решения органов местного самоуправления.

Финансовое право относится к некодифицированным отраслям права. Однако бюджетное и налоговое право имеют собственные кодифицированные источники — Бюджетный и Налоговый кодексы. Предпосылки кодификации бюджетного и налогового законодательства складывались объективно и обусловлены процессом развития и расширения сферы финансовой деятельности государства, усложнением способов правового воздействия на бюджетные и налоговые отношения. После принятия Конституции РФ 1993 г. существенно возросло правотворчество субъектов РФ, в результате чего произошло количественное увеличение бюджетного и налогового законодательства, возникли противоречия между федеральными и региональными нормативными правовыми актами, появились диспропорции в соотношении формы правового регулирования и сферы охватываемых финансовых отношений (например, большинство вопросов межбюджетных отношений регулировалось указами Президента РФ). Одновременно происходило повышение роли государства в экономической жизни общества, особенно в финансовой сфере. Таким образом, актуализировалась проблема кодификации бюджетных и налоговых отношений — наиболее значимых и объемных по своему содержанию финансовых отношений.

Особое место в системе источников финансового права, регулирующих финансовую деятельность, занимают договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Наличие подобного способа правового регулирования финансовых отношений можно объяснить наличием политического фактора, сопровождающего процесс становления федерализма в России. Другими условиями следует считать «запаздывание» принятия федеральных законов по предметам совместного ведения в финансовой сфере, а также отсутствие в ст. 71 Конституции РФ единых подходов к группировке сфер общественных отношений. Положительной стороной подобных договоров можно считать удобство и эффективность в установлении внутригосударственных связей, наиболее полный учет особенностей и потребностей в финансовых ресурсах каждого субъекта РФ. Отрицательной стороной является отсутствие единого правового регулирования в сфере «договорного права», в результате чего происходит усиление асимметричности Российской Федерации, возрастает опасность ее трансформации в договорную федерацию или конфедерацию. В современных условиях наиболее ярко высвечивается проблема несоответствия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами Конституции РФ.

В систему источников финансового права включаются также и подзаконные нормативные правовые акты. Например, Президентом РФ издан Указ от 11 января 2007 г. № 26 «О совершенствовании государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней» , Правительством РФ принято постановление от 23 января 2008 г. № 21 «О внесении изменения в Генеральные условия эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций» , Минфином России издан приказ от 28 января 2008 г. № 17н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации...» , Центральным банком РФ издан приказ от 14 февраля 2008 г. № ОД-101 «О предоставлении Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами» , Росфиннадзором издан приказ от 18 января 2008 г. № 5 «О закреплении в 2008 году полномочий администратора доходов федерального бюджета за территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзо- ра»  и т. д. Сложный характер финансовой деятельности государства обусловливает принятие органами исполнительной власти совместных подзаконных нормативных правовых актов. Так, издан совместный приказ Генпрокуратуры РФ, ФСБ России, МВД России, МНС России, ГТК России от 4 апреля 2003 г. «Об утверждении порядка взаимодействия налоговых и правоохранительных органов по противодействию неправомерному возмещению налога на добавленную стоимость из федерального бюджета в отношении товаров, вывозимых за пределы таможенной территории Российской Федерации» .

В сфере финансовой деятельности Российской Федерации подзаконные правовые акты имеют важное значение, поскольку, как свидетельствуют приведенные примеры, они устанавливают механизм реализации федерального финансового законодательства, оперативно регулируют финансовые отношения, определяют правовые ориентиры и вводят нормативно-правовые основы для издания иных правовых актов в финансовой сфере.

Значительное место в системе источников финансового права занимают нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ по форме выражения аналогичны федеральным, поскольку правовая система субъекта РФ производна и является составной частью правовой системы России в целом. Конституционно-правовой статус субъектов РФ наделяет их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ правом в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие нормы финансового права. В субъектах РФ финансовое законодательство развивается весьма стремительно и финансово-правовые нормы получают свое закрепление как в учредительных, так и в специализированных законах и иных нормативных правовых актах.

Правотворчество субъектов РФ и муниципальных образований в финансовой сфере предварительно санкционируется федеральными государственными органами. Однако это не говорит о малозначимости региональных и муниципальных источников финансового права, поскольку у субъектов РФ и муниципальных образований есть собственная финансовая компетенция, которая закреплена в актах региональных и местных органов, обладающих в этой сфере высшей юридической силой. Поэтому финансово-правовые нормы, создаваемые органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах соответствующей компетенции, обладают общеобязательностью и гарантируются властью Российской Федерации, т. е. обладают свойствами правовых норм. Правовые акты, содержащие такие нормы и регулирующие вопросы финансовой деятельности, в полной мере относятся к нормативным правовым и включаются в российскую правовую систему.

Региональное и муниципальное правотворчество по финансовым вопросам осуществляется различными методами. Анализ Конституции РФ, НК РФ, БК РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что в финансовой сфере государство санкционировало региональное и муниципальное правотворчество только относительно регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры государственного принуждения к нарушителям финансового законодательства, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создавать не вправе.

Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях принятие нормативных правовых актов по вопросам финансовой деятельности осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых нормативных правовых актов представительным органом возможно только при наличии заключения исполнительного органа или согласия главы администрации.

В качестве источников финансового права эти нормативные правовые акты имеют следующие характерные признаки: обязательное соответствие федеральному законодательству; пространственная ограниченность их юридической силы (действуют только в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования); обязательность для исполнения всеми органами власти, гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования; в некоторых случаях существует необходимость регистрации федеральным органом государственной власти (Министерством юстиции РФ); возможность со стороны субъектов финансового права обжалования в судебном порядке или опротестования в порядке прокурорского надзора.

Отношения, складывающиеся в сфере публичной финансовой деятельности, регулируются и локальными нормативными правовыми актами, содержащими финансово-правовые нормы. Таковыми, например, являются уставы и решения ученых советов государственных высших учебных заведений в части, устанавливающей порядок финансовой деятельности конкретного вуза.

Необходимо отметить, что в систему источников финансового права включаются не только законы и подзаконные акты как созданные государством типовые правовые формы. В системе российского законодательства различные нормативные правовые акты не в одинаковой степени являются источниками финансового права. Как было показано выше, некоторые из них входят в круг финансово-правовых источников в полном объеме, в то время как другие содержат только отдельные нормы, направленные на регулирование публичных финансовых отношений. Например, нормы финансового права содержат Закон РФ «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ) , Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» . В число источников финансового права включаются только отдельные финансовые нормы, а не правовые акты в целом. Подобные «нефинансовые» нормативные правовые акты служат источниками иных отраслей права.

Одновременно отдельные нормы, содержащиеся в источниках финансового права, могут входить в состав источников других отраслей права. В частности, п. 4 ст. 108 НК РФ содержит норму о возможности привлечения должностных лиц при наличии соответствующих оснований к административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации.

Наличие системы правовых источников, их соподчинен- ность и согласованность свидетельствуют о самостоятельности отрасли финансового права в системе российского права.

 

 

 Смотрите также:

  

Предмет и источники финансового права Российской...

Источники финансового права Российской Федерации — это правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления...

 

Источниками финансового права являются различные...

Источниками финансового права являются также многочисленные федеральные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений.

 

Источниками финансового права являются законы и иные...

Источниками финансового права являются также многочисленные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений.

 

Предмет, система и источники финансового права Российской...

Место финансового права в системе права РФ.
Источники финансового права РФ: понятие и классификация. Предмет и задачи науки российского финансового права.

 

финансовое право - Источниками финансового права...

Источниками финансового права являются: Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации...