ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

Формирование кредитной системы СССР и ее нормативно-правовое регулирование в период проведения новой экономической политики

Необходимость рассмотрения кредитной системы СССР в данном учебнике обусловлена тем, что ее приходилось создавать практически с нуля, в еще более тяжелых, по сравнению с современными, условиях, сложившихся в результате гражданской войны.

Проводимая советским правительством политика «военного коммунизма» привела к почти полному переходу промышленности в руки государства; рыночные отношения были ликвидированы, финансирование экономики осуществлялось на бюджетных началах, и, как следствие, отсутствовала необходимость в банковском кредите. Тем не менее в исторически сжатые сроки (менее чем за 10 лет) удалось создать довольно разветвленную кредитно-банков- скую систему, в процессе построения которой, был наработан определенный теоретический и практический опыт (незаслуженно игнорируемый в наше время), высказаны идеи, актуальные и сейчас, когда дальнейшее совершенствование банковской системы рыночного типа в России является объективным условием успешного осуществления экономической реформы в стране.

Существует расхожее мнение о том, что кредитная система в России создавалась в условиях государственной монополии на банковское дело. Однако, если отбросить политические декларации того времени и сосредоточиться только на анализе нормативных правовых актов, то перед нами предстанет совершенно иная картина.

Действительно государственная монополия на банковское дело была введена 14 декабря 1917 г. Декретом ВЦИК «О национализации банков». Во вводной части этого Декрета говорилось, что он издается «в интересах правильной организации народного хозяйства, в интересах решительного искоренения банковской спекуляции и всемерного освобождения рабочих, крестьян и всего трудящегося населения от эксплуатации банковым капиталом и в целях образования подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого Народного банка Российской республики».

Смысл Декрета состоял в следующем:

а)         банковское дело объявлялось государственной монополией;

б)        все существовавшие в момент издания Декрета частные акционерные банки и банкирские конторы объединялись с Народным банком РСФСР с передачей ему активов и пассивов ликвидируемых организаций.

Деятельность иностранных банков в стране была запрещена Декретом ВЦИК от 2 декабря 1918 г. В период проводившейся в стране политики «военного коммунизма»  была поставлена задача уничтожить банки  и превратить их в соответствии со II Программой РКП(б) в «центральную бухгалтерию коммунистического общества» . В этих условиях деятельность Народного банка не имела необходимых предпосылок, и потому Декретом СНК от 19 января 1920 г. он был упразднен и его активы и пассивы переданы Бюджет- но-расчетному управлению НКФ.

В марте 1921 г. XI съезд РКП(б) принял решение о переходе к нэпу.

30 июня 1921 г. был издан Декрет СНК«Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операций», суть которого сводилась к следующему:

а)         были отменены всякие ограничения денежных сумм, могущих находиться на руках у частных лиц;

б)        были установлены начала неприкосновенности вкладов и банковской тайны.

12 октября 1921 г. ВЦИК постановил учредить Государственный банк РСФСР. Положение «О Государственном банке РСФСР» было принято IV сессией ВЦИК. Постановление по докладу НКФ, опубликованное от имени этой сессии, повторяло принципиальное положение Декрета 1917г.: «Стоя на точке зрения государственной банковской монополии, утвердить Декрет СНК от 4 декабря об образовании в составе НКФ Государственного банка».

Таким образом, можно сделать вывод, что с 1917 по 1921 г. точка зрения советского правительства на государственную банковскую монополию не изменилась. Однако показательным является тот факт, что уже в постановлении IV сессии ВЦИК по этому вопросу о государственной монополии на банковское дело не упоминалось, в нем просто указывалось: «учредить в составе НКФ Государственный банк РСФСР».

Анализ советского банковского законодательства показывает, что в период нэпа ни в одном нормативном правовом акте РСФСР, а позже и СССР о государственной монополии на банковское дело не упоминалось. На отсутствие такой монополии указывала и практика построения банковской системы в тот период.

В 1921 г. был создан Российский коммерческий банк, который являлся частным предприятием, учрежденным на основании концессионного договора. Можно возразить, что наличие концессионного договора указывает на то, что советское правительство рассматривало создание частного банка как исключение из правила. И это возражение обоснованно. Однако в том же 1921 г. учреждается Промышленный банк, в. котором были представлены как государственный, так и частный капитал. Здесь уже концессионный договор не заключался, а частный капитал допускался к участию на основании устава банка.

Далее, 10 ноября 1922 г. было опубликовано постановление СТО «О порядке утверждения уставов и надзора за деятельностью кредитных учреждений», в котором регулировался порядок образования кредитных организаций. Важно отметить, что в этом постановлении не содержалось указаний на то, что могут создаваться только государственные кредитные организации.

Затем Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г. урегулировало вопрос о порядке организации акционерных банков, где также не запрещалось учреждение частных акционерных банков.

К 1929 г. советское законодательство допускало существование наряду с государственными кредитными организациями кооперативных, частных и смешанных. В число кооперативных кредитных организаций входили сельскохозяйственные и промысловые кредитные товарищества и их союзы, Всероссийский кооперативный банк и Украинский кооперативный банк. К частным кредитным организациям относились общества взаимного кредита, к смешанным — местные коммунальные банки. И уставы акционерных банков общесоюзного значения (Промбанка, Цекомбанка и др.) допускали участие частного капитала.

Все это позволило М.М. Агаркову в 1929 г. сделать вывод о том, что в период нэпа в Советской России института государственной банковой монополии не существовало .

Тем не менее отсутствие государственной банковской монополии вовсе не означало отказа государства от занятия господствующих позиций в области банковского дела. Такое господство государство обеспечивало себе следующими способами:

—        регулированием деятельности кредитных организаций;

—        разрешительным порядком их открытия;

—        посредством построения обладающей внутренним единством кредитно-банковской системы СССР.

Каким же образом государство регулировало деятельность кредитных организаций?

Прежде всего существовала довольно разветвленная система органов государственной власти, в компетенцию которых входило регулирование банковской деятельности.

Во-первых, оно относилось к компетенции законодательных органов Союза ССР и союзных республик, так как всякая норма закона, относящаяся к деятельности кредитных организаций, должна рассматриваться как акт регулирования.

Во-вторых, органами регулирования народного хозяйства в целом являлись Совет Труда и Обороны и Экономические совещания (советы) союзных республик. Положение о Совете Труда и Обороны Союза ССР определяло правовое положение СТО как органа, ведающего вопросами регулирования деятельности кредитных организаций как вопросами, входящими в состав общих вопросов по регулированию народного хозяйства. Соответственно в союзных республиках такими органами были Экономические совещания и советы.

В-третьих, регулированием деятельности кредитных организаций наиболее конкретно занимались НКФ СССР, НКФ союзных республик, их местные органы, а также состоящие при них Комитет по делам банков, Совещания по делам банков и местные совещания по делам банков.

Положение об НКФ СССР в п. «е» ст. 2 относило к ведению этого органа разработку и регулирование вопросов государственного, коммунального и частного кредита. Согласно примечанию к ст. 6 названного Положения контроль и регулирование деятельности коммунальных, общественных, сельскохозяйственных и частных кредитных организаций производились НКФ союзных республик по системе, утвержденной ЦИК СССР, и в порядке, определяемом законодательством союзных республик.

Особый интерес вызывает правовое положение Комитета по делам банков при НКФ СССР, а также Совещаний по делам банков при НКФ союзных республик. Организация и деятельность этих органов были урегулированы Постановлением ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР», а также Положением о Комитете по делам банков при НКФ СССР и НКФ союзных республик, изданным СНК СССР 15 октября 1927 г.

Согласно ст. 1 указанного Положения в компетенцию Комитета по делам банков входило:

—        распределение клиентов между банками общесоюзного значения и в связи с этим согласование их операций в целях наиболее полного удовлетворения потребностей народного хозяйства;

—        регламентация процентных, комиссионных и иных операционных ставок с установлением их максимальных пределов для отдельных кредитных организаций;

—        рационализация операций банков;

—        мероприятия по уменьшению административно-хозяйственных расходов банков;

—        мероприятия по размещению банками государственных займов.

Председателем Комитета по должности был народный комиссар финансов СССР. В число членов Комитета входили:

—        председатели правлений общесоюзных банков, правления которых находились в Москве;

—        представитель НКФ СССР;

—        один представитель местных коммунальных банков, избираемый ежегодно на съезде этих банков;

—        два представителя союзных республик по соглашению этих республик между собой;

—        представители ряда ведомств и учреждений с совещательным голосом;

—        представители различных государственных, кооперативных и частных организаций, приглашенных на заседание Комитетом или его председателем.

Решение по рассматриваемым вопросам принималось простым большинством голосов, причем согласно ст. 6 Положения, при равенстве голосов голос председателя Комитета имел решающее значение. Решения Комитета оформлялись в виде постановлений, обязательных для всех кредитных организаций. Если на заседании Комитета постановление не принималось по причине возникновения разногласий между народным комиссаром финансов СССР и большинством Комитета, то это большинство имело право апелляции в СТО через НКФ путем подачи соответствующего представления. Если постановление Комитетом принималось, но кто-либо из его членов или представителей организаций, имеющих право участия в заседаниях Комитета с совещательным голосом, исключая лиц, приглашенных Комитетом или его председателем, не был согласен с ним, то у таких лиц существовало право опротестования постановления в СТО через НКФ СССР. Опротестовываться могли постановления по вопросам распределения клиентов между банками, регламентации процентных и прочих ставок по банковским операциям, а также мероприятия по размещению государственных займов. Протест необходимо было заявить на самом заседании Комитета, а затем та организация, представитель которой заявил протест, должна была подтвердить его в семидневный срок. Согласно ст. 8 Положения протест не приостанавливал проведения в жизнь опротестованных решений.

В состав Совещаний по делам банков, состоявших при НКФ союзных республик, входили:

—        народный комиссар финансов союзной республики, который являлся председателем совещания;

—        один представитель НКФ союзной республики;

—        председатели правлений кредитных организаций республиканского и местного значения по списку, утверждавшемуся Экономическим совещанием (советом) союзной республики;

—        управляющие филиалами банков общесоюзного значения, находящимися на территории соответствующих республик, по одному на каждый банк — по указанию их правлений;

—        один представитель местных коммунальных банков, избираемый на съезде этих банков.

Местные совещания по делам банков состояли при местных финансовых отделах. Правовая регламентация их деятельности была урегулирована Положением о местных совещаниях, изданным НКФ СССР 4 февраля 1928 г. на основании ст. 27 Постановления «О принципах построения кредитной системы СССР».

Выше уже говорилось о том, что Советское государство обеспечивало себе господствующие позиции в области организации кредита, не только регулируя деятельность кредитных организаций, но и путем построения внутренне единой кредитной системы СССР, что достигалось соблюдением следующих принципов:

—        каждая кредитная организация создавалась для выполнения строго определенных задач;

—        четкое разграничение функций создаваемых кредитных организаций;

—        законодательное урегулирование взаимных отношений между кредитными организациями.

Нормативно-правовое построение кредитной системы было закреплено в Постановлении ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР», согласно которому руководство всей кредитной системой СССР возлагалось на Госбанк СССР, который являлся государственной кредитной организацией. Здесь необходимо упомянуть о двойственной юридической природе этого органа: с одной стороны, согласно ст. 3 Положения НКФ СССР Госбанк входил в состав НКФ СССР, а с другой — он представлял собой предприятие, обладающее собственным, не зависимым от казны юридическим лицом и состоящее на хозрасчете. Однако эта независимость от казны не была полной. Госбанк был связан с казной тем, что в случае, «если в каком-либо году убыток по операциям банка превысит сумму запасного капитала, то непокрытая часть убытка сносится на особый счет народного комиссариата финансов для покрытия из общегосударственных средств в бюджетном порядке» (ст. 4 Положения о Госбанке).

Согласно ст. 1 Положения о Госбанке главная его задача состояла в том, чтобы «способствовать кредитом и прочими банковыми операциями развитию промышленности, сельского хозяйства и товарооборота, концентрации денежных оборотов и проведению иных мер, направленных к установлению правильного денежного обращения».

Постановление ЦИК и СНК от 15 июня 1972 г. «О принципах построения кредитной системы СССР» предоставило Госбанку широкие полномочия, к числу которых относились:

—        право участия в лице своих представителей в советах и ревизионных органах кредитных организаций, в которых был представлен государственный капитал;

—        право непосредственного наблюдения за использованием банками предоставляемых им кредитов и за направлением этих кредитов по отраслям народного хозяйства в соответствии с директивами правительства;

—        право требовать от всех кредитных организаций представления балансовых данных, сведений о вновь создаваемых кредитных организациях, о задолженности отдельных клиентов, о текущих счетах и вкладах государственных органов;

—        обязанность всех кредитных организаций держать в Госбанке свои сводные резервы в размерах, устанавливаемых Комитетом по делам банков;

—        обязанность Госбанка кредитовать отдельные кредитные организации в соответствии с ростом их операций и оказывать им поддержку в периоды их кассовых затруднений, исходя из общей экономической конъюнктуры, их финансового положения и степени мощности.

Помимо Госбанка в состав кредитной системы СССР входили следующие субъекты:

—        Банк для внешней торговли Союза ССР, который совместно с Госбанком осуществлял кредитование внешней торговли;

—        Центральный банк коммунального и жилищного строительства, занимавшийся долгосрочным и целевым краткосрочным кредитованием коммунального хозяйства и жилищного строительства;

—        Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства, появившийся в результате слияния Акционерного банка по электрификации и Торгово-промышленного банка СССР;

—        Всероссийский кооперативный банк и Украинский кооперативный банк, являвшиеся обществами с ограниченной ответственностью и занимавшиеся краткосрочным кредитованием кооперации;

—        Дальневосточный банк и Среднеазиатский банк, являвшиеся региональными банками;

—        местные коммунальные банки, учрежденные Постановлением ВЦИК и СНК от 18 января 1923 г. и осуществлявшие краткосрочное кредитование предприятий местного значения, местной промышленности, а также коммунального хозяйства и жилищного строительства;

—        государственные трудовые сберегательные кассы, деятельность которых была регламентирована Положением о них;

—        общества взаимного кредита, представлявшие собой товарищества с ограниченной ответственностью и совместно с Госбанком осуществлявшие краткосрочное кредитование частной торговли и промышленности. Их организация определена Положением об обществах взаимного кредита и типовым уставом;

—        промысловые кредитно-кооперативные организации, которые осуществляли краткосрочный кредит кустарной промышленности;

—        коммунальные и акционерные ломбарды, правовое положение которых было регламентировано Постановлением СНК от 17 июня 1928 г. «О коммунальных и акционерных ломбардах».

Следует специально остановиться на системе сельскохозяйственного кредита, которая хотя и была неотъемлемой составной частью общей кредитной системы СССР, но стояла как бы особняком. Об этом свидетельствует тот факт, что правовое положение и организационное построение системы сельскохозяйственного кредита регламентировалось отдельным Положением о системе сельскохозяйственного кредита от 7 января 1927 г. В соответствии с этим Положением в систему сельхозкредита входили:

—        Центральный сельскохозяйственный банк СССР (ЦСХБ);

—        сельскохозяйственные банки союзных республик;

—        общества сельскохозяйственного кредита (местные сельскохозяйственные банки);

—        сельскохозяйственные кредитные кооперативные организации.

Объединяющим центром системы сельхозкредита являлся ЦСХБ СССР, в компетенцию которого входили:

—        выработка общесоюзных планов по сельхозкредиту и вынесение их на утверждение в установленном порядке;

—        разработка и внесение через НКФ СССР на утверждение СТО предельных процентных ставок по основным операциям сельхозбанков и обществ сельхозкредита;

—        руководство кредитно-финансовой политикой сельхозбанков союзных республик и согласование ее с общей финансово-кредитной политикой СССР;

—        согласование кредитных планов сельхозбанков союзных республик;

—        разработка общих правил по операциям, проводимым сельхозбанками и обществами сельхозкредита;

—        постоянный контроль за деятельностью сельхозбанков союзных республик, в частности производство ревизий в целях выяснения их общего положения, проверки выполнения ими планов, инструкций и т.д.;

—        право давать указания организациям сельхозкредита по поводу операций, производимых за счет отпускаемых средств;

—        контроль за деятельностью обществ сельхозкредита (местных сельхозбанков) путем проведения ревизий и обследований, но с обязательным согласованием этих мероприятий с сельхозбанком соответствующей союзной республики.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что ЦСХБ в отношении системы сельхозкредита имел еще большие правомочия, чем Госбанк в отношении кредитной системы Союза ССР в целом.

В период нэпа в Советской России существовало несколько типов организаций, которые проводили отдельные кредитные операции. Но вопрос об отнесении их к числу кредитных организаций был спорным.

Так, на основании Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 19 марта 1928 г. были организованы частные гарантийные товарищества. В ст. 1 этого Постановления говорилось: «Частные гарантийные товарищества с ограниченной ответственностью имеют своей целью обеспечение обязательств своих членов, возникающих из их торговой деятельности, путем выдачи означенными товариществами гарантий по обязательствам своих членов перед третьими лицами». Значит, основной операцией этих товариществ являлась гарантийная операция, которая присуща многим кредитным организациям. Однако частные гарантийные товарищества нельзя отнести к кредитным организациям потому, что, во-первых, закон не наделил их правом совершения никаких других операций, свойственных кредитным организациям, во-вторых, они контролировались не НКФ РСФСР, а наркоматом торговли РСФСР (ст. 11 Постановления), т.е. отсутствовал организационно-правовой признак, присущий кредитным организациям того времени.

Не следует относить к числу кредитных организаций и потребительские, сельскохозяйственные и промысловые кооперативные товарищества, которые согласно Постановлению СНК СССР «О вкладных операциях кооперативных организаций» хотя и имели право принимать от своих членов вклады, но эта кредитная операция осуществлялась ими в качестве дополнительной (вспомогательной) по отношению к тем операциям, которые составляли основной предмет их деятельности, тогда как совершение кредитных операций должно составлять основной предмет деятельности кредитной организации.

На том же основании не являлись кредитными организациями железные дороги, которые согласно ст. 19 Устава железных дорог имели право выдавать ссуды.

Надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляли НКФ СССР, НКФ союзных республик и их местные органы.