ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО

Членство в партии или участие в ее руководящих органах не может в какой-либо мере сказываться на конституционном статусе граждан

Политические партии, общественные организации и массовые движения в системе демократии: краткие выводы

Демократия для своего развития не нуждается в прекращении деятельности либо запрете политических партий, общественных организаций и массовых движений или роспуске их руководящих организационных структур, если они не представляют реальной угрозы для самих демократических основ общества, жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Наличие такой угрозы и формы правового реагирования на нее в демократическом обществе определяются в соответствии с законом, а установленные им меры реализуются управомоченными органами и должностными лицами с соблюдением соответствующих процедур и в пределах их компетенции.

Видение демократии и путей ее достижения, средств обеспечения, юридических форм в обществе может быть различным и в контексте общественного развития нашей страны может опираться на опыт существующих в мире демократий или на идею социального равенства и коллективизма в их марксистско-ленинском теоретическом обосновании.

Содержащиеся в социально-правовой доктрине понятия и термины "социалистическая революция", "отмирание государства", "диктатура пролетариата", "экспроприация экспроприаторов", "социалистический интернационализм", "религия – опиум народа" и др. не равнозначны цели насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыву его безопасности, разжиганию социальной, национальной или религиозной розни и не могут квалифицироваться как призывы к такому насилию.

Более того, даже теоретическое оправдание насильственного изменения конституционного строя, если оно не закреплено в качестве практической цели или метода деятельности общественного объединения, не может считаться антиконституционным в смысле статьи 7 Конституции РФ и не влечет за собой вытекающие из нее последствия, включая роспуск организационных структур и запрет деятельности руководящих органов политических партий, общественных организаций и массовых движений.

Поступок или деятельность, охраняемые Конституцией РФ, не могут быть использованы в качестве доказательств виновности физического или юридического лица, политической партии, общественной организации или массового движения и положены в основу их ответственности. Пропаганда идей, даже если они не разделяются большинством общества, Конституцией РФ не запрещается.

Напротив, Конституция гарантирует такую возможность, закрепляя право граждан на объединение в общественные организации, свободу слова, печати и пр., и тем самым способствует формированию механизма саморегуляции и саморазвития социума.

Новая редакция статьи о праве граждан на объединение (статья 50) внесена в Конституцию РФ законом от 21 апреля 1992 года. Следовательно, любые нормативные акты, принятые до введения в действие изменений и дополнений в Конституцию РФ и регламентирующие права и свободы граждан, применяются лишь постольку, поскольку они не противоречат новейшим постановлениям Основного Закона России. Согласно части второй статьи 1218, указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ, а в случае такого противоречия действует норма Конституции и Закона РФ. На это тем более важно обратить внимание, что Конституцией РФ (статья 1214) и Законом РФ о Президенте РФ (статья 4) на Президента возложена обязанность "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина", а не регулировать эти права и свободы.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 1651 Конституции Российской Федерации, частью четвертой статьи 1, статьей 32, частями четвертой и восьмой статьи 41, пунктом 3 части первой статьи 57, статьями 58, 59, 64 и 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, полагаю возможным высказать мнение о том, что пункт 2 Указа Президента РФ от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", согласно которому до окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о неконституционности действий компартии РСФСР деятельность ее органов и организаций приостанавливается, не соответствует статьям 3, 4, 7, пункту "в" статьи 72, пункту 11 части первой статьи 109, статье 1214, пункту 11 статьи 1215 Конституции Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" об объявлении государственной собственностью всего движимого и недвижимого имущества КПСС и КП РСФСР также не соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, статье 50, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 1215и1218 Конституции Российской Федерации. Этим же статьям Конституции и содержащимся в них нормам не соответствует пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", поскольку законодательное регулирование отношений собственности, как и в целом определение правового статуса республиканских общественных организаций, отнесено Конституцией к ведению Верховного Совета РФ.

При этом, однако, Конституционный Суд не может игнорировать того, что (как бесспорно установлено в ходе судебного заседания) органы КПСС в силу особого положения в политической системе общества распоряжались частью имущественного комплекса государства, в том числе для формирования собственной имущественной базы. Необходимо также учитывать, что прекращение деятельности КПСС не влечет правопреемства КП РСФСР в отношении права собственности, в результате чего складывается правовая неопределенность в отношении имущества КПСС, которая не может быть устранена постановлением Конституционного Суда. В связи с этим представляется необходимым обращение к Верховному Совету РФ с предложением о преодолении возникшей правовой неопределенности в отношении указанного имущества путем принятия специального законодательного акта (или актов) либо внесения дополнений и изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

Нельзя квалифицировать как соответствующий Конституции РФ и пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года о прекращении на территории РСФСР деятельности КП РСФСР и роспуске ее организационных структур, поскольку данный пункт Указа противоречит статьям 4, 50, 121 , пункту 11 статьи 121 Основного Закона РФ.

Можно также отметить правовую уязвимость пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", содержащего предписание Министерству внутренних дел о проведении расследования, поскольку таким предписанием нарушаются установленные законодательством правила о подследственности; не имеют юридического значения пункты 1 и 5 данного Указа, содержащие предписание Прокуратуре РФ, поскольку соответствующая обязанность прокуратуры прямо вытекает из статей 176 и 177 Конституции Российской Федерации.

Пункт 6 Указа Президента РФ "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" о вступлении его в силу с момента подписания не соответствует Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, части второй статьи 66 Конституции РФ и общему принципу права, согласно которым закон (и иной нормативный акт), предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке. Сказанное распространяется и на пункт 7 Указа Президента РФ "Об имуществе КПСС и Коммунистической Партии РСФСР" от 25 августа 1991 года.

Не вызывает сомнения конституционность пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", который содержит поручение МВД РФ обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций КП РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами. Он соответствует статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 1211, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 1215, статье 122, пунктам 3 и 4 части второй статьи 125, частям первой и второй статьи 129 Конституции Российской Федерации. Пункт 4 Указа также соответствует статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 1211, статье 1214, абзацу первому пункта И статьи 1215 Конституции Российской Федерации.

Конституционен пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", поскольку он соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, части первой статьи 121!, пункту 6 статьи 1215, пункту 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации. Пункты 5 и 6 Указа соответствуют статьям 4, 9 и 10, части четвертой статьи 111, части первой статьи 1211, пункту 6 и абзацу первому пункта И статьи 1215, статьям 1218 и 122, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации.

Полностью соответствует статьям 4, 31, 32, части второй статьи 33, статьям 34, 50 и 172 Конституции РФ пункт 2 Указа Президента РФ от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", содержащий предписание государственным органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органам прокуратуры исключить преследование граждан за факт принадлежности к КПСС и КП РСФСР.

Как представляется, недостаточно ограничиться изложенными специальными юридическими выводами, вытекающими из буквы действующей Конституции РФ. Проблема может и должна рассматриваться в контексте и с учетом современных процессов общественного развития, характеризуемого отказом от авторитарных форм организации государства и общества, утверждением в Конституции и законах РФ принципов плюралистической демократии, разделения властей, правового государства, неотъемлемых прав человека и гражданина и др. Это обусловливает качественные изменения всей нашей конституционно-правовой доктрины, а порой влечет даже "превращение" самой Конституции РФ, то есть изменение нормативного содержания некоторых ее положений без изменения текста Основного Закона. Такое "превращение" осуществляется в актах Верховного Совета РФ (или Съезда народных депутатов РФ) о толковании конституционных норм, а также выражается в постановлениях Конституционного Суда РФ.

При разрешении данного конституционного спора Суд должен учитывать, что в более широком социально-правовом плане речь идет о соотношении государства, власти и гражданского общества. Проблема состоит в том, что, с одной стороны, государство и его институты должны быть гарантированы от разрушения под действием политических и иных общественных сил, включая политические партии, общественные организации и массовые движения, цели которых не тождественны или не сопрягаются с конституционным строем; с другой стороны, гражданское общество должно быть гарантировано от произвола государства и его агентов. В более конкретном плане задача сводится к формированию определенной политико-правовой системы, одной из характеристик которой, как отмечается в уже цитировавшемся Копенгагенском документе СБСЕ 1990 года, является "четкое разделение между государством и политическими партиями". В частности, говорится о том, что "политические партии не будут сливаться с государством".

Вместе с тем речь идет о соотношении государства, власти и человека и гражданина, коллективного и индивидуального начала в организации социума. Государство не есть простая совокупность граждан, это своеобразный социальный организм, обладающий самостоятельной ценностью; подобно этому государственно-правовое свойство личности – гражданство, принадлежность к числу граждан государства – не исчерпывает всего богатства ее содержания. Человек является высшей ценностью и главной целью политики государства. Правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение.

Неотъемлемым элементом правового государства является демократия, которая предполагает обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом.

Применительно к рассматриваемой проблеме нужно говорить об обязанности государства формировать такие условия, которые обеспечивают четкое разграничение между государством и политическими партиями, что является существенно необходимым и для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и для осуществления равных и неотъемлемых прав всех людей. Обязанность государства не сводится при этом к принятию разового акта исполнительной или судебной власти, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

В связи с этим Конституционный Суд в порядке реализации принадлежащего ему в соответствии со статьей 9 Закона о Конституционном Суде РФ полномочия имеет основание для обращения в Верховный Совет РФ с предложением о законодательном урегулировании статуса политических партий, взаимных обязательств государства и политических партий и пр. На это ориентирует использованный законодателем в части второй статьи 7 Конституции РФ термин "не допускается..." Он означает по существу запрет'и в качестве такового выступает способом воспрепятствования появлению в политическом пространстве антиконституционных сил и способом устранения из политического пространства этих сил, если таковые там уже присутствуют. Но и в том и в другом случаях запрет ("не допускается") предполагает законодательное нормирование ответственности партии, включая возможные санкции против нее.

Наиболее предпочтительным по смыслу пункта 6 части первой статьи 62 Закона о Конституционном Суде РФ представляется специальное законодательное урегулирование всего комплекса отношений, связанных с предыдущей деятельностью КП РСФСР, ее имуществом и пр.

Законодательная, исполнительная и судебная власть, все органы правоприменения должны иметь в виду, что гарантируемое Конституцией поведение не может оцениваться как противоправное и служить основанием для привлечения гражданина к ответственности. Членство в партии или участие в ее руководящих органах не может в какой-либо мере сказываться на конституционном статусе граждан или их правах и свободах в конкретных правоотношениях.

Согласно части второй статьи 33 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц в демократическом обществе". Обратим внимание на следующие обстоятельства: во-первых, Конституция недвусмысленно устанавливает, что право ограничивать права и свободы человека и гражданина при соблюдении соответствующих условий принадлежит только законодательной власти; во-вторых, законодательная власть не вправе принимать закон, избирательно направленный на ограничение прав членов той или иной партии, организации или массового движения, независимо от того, какое место они занимали в партийной или иной иерархии. Нарушение законодательной, исполнительной или судебной властью предписываемого статьей 34 Конституции РФ равенства прав и свобод в зависимости от прошлой или настоящей принадлежности к конституционному общественному объединению не может квалифицироваться иначе, как дискриминация.

Нельзя закрывать глаза на то, что ограничительные или запретительные меры в отношении любой политической партии, как правило, сопровождаются ограничениями прав ее членов или функционеров. Недопустима какая-либо дискриминация в отношении членов любой конституционной парвопросы теории и практики конституционного регулированиятии, включая право на занятие государственных должностей, увольнение с работы, продвижение по службе, пенсионное обеспечение бывших партийных работников, зачет в трудовой стаж работы на партийных должностях, избирательные права, неприкосновенность личности, жилища и пр.

Любые акты или действия, направленные на ограничение или ущемление прав и свобод человека и гражданина в зависимости от принадлежности к любой конституционной партии, антиконституционны; антиконституционны ограничения или ущемления прав человека даже в том случае, если партия признана неконституционной. Если же лица, состоявшие в такой партии, совершили конкретные правонарушения, они несут ответственность в установленном законом порядке.

Наконец, отметим еще один принципиальный юридический вопрос, актуальность которого особенно проявилась в ходе процесса, посвященного проверке конституционности Указов Президента РФ, а также конституционности КПСС и КП РСФСР.

Как известно, статья 165 , предусматривающая полномочие Конституционного Суда РФ рассматривать дела о конституционности политических партий, была включена в действующую Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года. Основываясь на требованиях Закона о Конституционном Суде РФ об "обеспечении верховенства Конституции и ее непосредственного действия на всей территории Российской Федерации" (преамбула), "поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции" (часть первая статьи 2) и ряда других норм указанного закона, Конституционный Суд приступил к рассмотрению ходатайства группы народных депутатов РФ о признании КПСС и КП РСФСР неконституционными.

Однако из-за отсутствия специальных процессуальных правил, регулирующих данный вид конституционного судопроизводства, Суд был вынужден использовать аналогию закона, а порой и аналогию права. В частности, в Конституции и Законе о Конституционном Суде Российской Федерации не определены поводы и основания рассмотрения дела о проверке конституционности общественного объединения, субъекты, правомочные заявлять соответствующее ходатайство и пр. В связи с этим Закон о Конституционном Суде нуждается в дополнениях, и Суд имеет основания для обращения с соответствующим предложением к Съезду народных депутатов Российской Федерации, принявшему данный закон. Самостоятельное восполнение Конституционным Судом названных и других пробелов не соответствует природе и назначению этого органа государственной власти Российской Федерации.