ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Общее и особенное в применении права общественными организациями. Профсоюзы в правоприменительной деятельности

Применение правовых норм общественными организациями базируется на общих основах применения советского права1.

Наделяя общественные организации полномочиями на применение норм права, государство ставит их в равное положение со всеми правоприменителями. Особенность общественных организаций заключена в их негосударственной природе, в том, что они основаны на членстве и действуют на началах самоуправления. Как справедливо отме-. чает С. С. Алексеев, общественные организации «своими действиями, своей волей включаются в работу механизма правового регулирования. В особенности это характерно для правового регулирования в социалистическом обществе, где функционирование права опирается на широкие демократические основы». Сказанное относится и к правоприменению.

Однако если во внутриорганизационных делах общественная организация выступает именно в этом качестве и на этой основе, то в хозяйственных делах и выполнении переданных им функций государственных органов они действуют так же, как организации, на членстве не основанные, например как учреждения, как хозяйствующие организации. Положение органов общественных организаций при применении норм трудового права определено в ст. 1 Основ законодательства о труде, предусматривающей, что нормы данной отрасли регулируют трудовые отношения всех рабочих и служащих. В силу этого органы общественных организаций в трудовых отношениях внутри организации занимают то же положение, что и администрация в государственных учреждениях. В соответствии с Примерным Уставом колхоза трудовые отношения колхозников регулируются непосредственно самими органами управления колхоза. В хозяйственных, земельных, гражданских, процессуальных и некоторых других отношениях органы общественных организаций (например, творческих союзов, добровольных обществ и др.)- также выступают как администрация любого учреждения или любой хозяйствующей организации.

Разница между органами общественных организаций и администрацией государственных предприятий, учреждений— в порядке их формирования и функционирования. Органы общественных организаций, как правило, — коллегиальные и избираются в порядке, предусмотренном уставами. Исключением является единоличная деятельность по оперативному управлению (и правоприменению) уполномоченного на то избранного лица (к примеру, председателя правления колхоза, председателя ДСО или творческого союза) во исполнение актов, принятых коллегиальным органом. Индивидуальными субъектами правоприменения являются правовые и технические инспектора труда, состоящие при профсоюзных органах.

Таким образом, полномочия общественных организаций в правоприменении осуществляются их коллегиальными органами — советами, комитетами, президиумами и уполномоченными, как правило, избранными должностными лицами — руководителями, председателями и др. Они являются субъектами правоприменения.

Следует отметить, что законодательством установлены не только общие права (обязанности) общественных организаций как таковых, но и конкретные права (обязанности) их органов. С этой точки зрения права и обязанности органа, его статус производны от прав и обязанностей, статуса организации. В совокупности они составляют полный объем прав и обязанностей общественной организации. В деятельности органа реализуется статус организации в целом.

Необходимо   отметить   и относительную   юридическую (но не организационную)   самостоятельность органов как субъектов права,   которые   могут   принимать правоприменительные решения от имени организации.

Известно, что регулирование общественных отношений проводится через регулирование поведения субъектов права. Органы общественных организаций (юридических лиц) могут действовать только с помощью физических лиц, которым свойствен волевой элемент поведения. Через них проявляется воля органа, общественной организации.

В принятии правоприменительных решений органами общественных организаций участвуют члены этих органов, работающие, как правило, на общественных началах. Общественные организации имеют лишь небольшое число штатных работников платного аппарата, избранных для руководства этими органами или принятых для работы в них и состоящих с организацией в  трудовых отношениях.

Во внутренних отношениях органы общественной организации являются самостоятельными (основными) правоприменителями. Однако в определенных случаях (при применении, например, норм трудового, колхозного, жилищного законодательства) они могут действовать совместно с другими общественными (профсоюзными, комсомольскими) органами. Так, комитет комсомола вместе с профкомом участвует в распределении жилья для молодых сотрудников1. Профкомы и комитеты комсомола, действующие в общественных организациях, обладают теми же полномочиями по участию в правоприменении, что и соответствующие органы в государственных предприятиях. В связи со спецификой   колхозов  как  хозяйственных организаций, действующих на началах самоуправления, определенными   особенностями   отличаются полномочия  профкомов колхозов1.

Во внешних по отношению к делам самой общественной организации связях ее органы чаще всего выступают в роли участников правоприменения. Основным правоприменителем является государственный (чаще всего хозяйственный орган), а общественная организация (ее орган) участвует в процессе правоприменения, обеспечивая учет интересов общества, коллектива и личности, содействуя реализации нормы права в соответствии с заложенной в ней целью.

Особенно велика и ответственна при этом роль профсоюзов. Участие профсоюзов в применении норм трудового права (колхозного права — в колхозах) обусловлено их правом представлять и защищать интересы трудящихся в области производства, труда, быта и культуры. Профсоюзные органы участвуют в предварительном рассмотрении проекта правоприменительного акта, выражают свое мнение по содержанию этого акта.

Администрация предприятия, правление колхоза, орган общественной организации, обращаясь в профком по вопросу, к решению которого они обязаны по закону привлекать профсоюзный орган, возбуждают правоприменительный процесс. Постановление профкома играет роль юридического факта, необходимого для перехода правоприменительного процесса в следующую стадию — принятие акта применения права администрацией предприятия, правлением колхоза, органом общественной организации.

Профсоюзы участвуют в правоприменительной деятельности государственных органов и общественных организаций в различных юридических формах. Так, в соответствии с законодательством назначение работников на руководящие хозяйственные должности предприятия, учреждения, организации производится администрацией с учетом мнения профкома. Представители профкома являются членами квалификационных и аттестационных комиссий.

По ряду вопросов предусмотрено принятие совместного правоприменительного решения администрацией (органом общественной организации) и профкомом (например, при распределении фонда   материального   поощрения и фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства). В подведении итогов Всесоюзного социалистического соревнования за пятилетку и по годам, а также соревнования комсомольско-молодежных бригад участвует комсомол.

Согласование и совместное (по соглашению) с профсоюзной организацией принятие решения государственным органом (общественной организацией) свидетельствуют о паритетности их прав в данном вопросе. В таких случаях имеет место принятие общего правоприменительного акта. Разумеется, эта совместная деятельность не означает образования единого субъекта правоприменения или трансформации самостоятельных субъектов в так называемые «сосубъекты»1.

Общность позиции, единство во взглядах на разрешение вопроса не означает полного слияния волеизъявлений двух субъектов в одну волю и трансформации последних в единый субъект. Администрация (общественный орган) и профком свободны в своем волеизъявлении. Администрация (орган общественной организации) по ряду причин может и не реализовать правоприменительный акт (если, например, отпала в этом необходимость, изменился адресат, необходимо изменить содержание акта и т. д). В свою очередь и профком вправе изменить свое решение, отозвать его, если обнаружит его ошибочность. Исключение составляет лишь совместная деятельность администрации (органа общественной организации) и профкома в комиссии по трудовым спорам, где их представители образуют единый юрисдикционный орган. Хотя и здесь представители администрации (общественной организации) и профкома к решению вопроса подходят со своих позиций: первые — как представители органа управления, вторые — как представители интересов трудящихся.

Правюприменительная  деятельность  общественных  организаций поддерживается государством, которое наделяет их необходимыми для этого правами и гарантирует реализацию этих прав. В результате в правоприменении, осуществляемом общественными организациями (их органами), выражается одновременно государственная и общественная воля, направленная на регулирование индивидуальных отношений. Наиболее полно это проявляется, например, в деятельности профкомов и администрации предприятий при рассмотрении трудовых споров, в работе руководимых профсоюзами товарищеских судов. Общественная воля, подкрепленная государственным велением, выражается и в случаях, когда профсоюзный орган (не ниже районного) выдвигает требование о расторжении трудового договора с руководящим работником или о смещении его с занимаемой должности, если он нарушает законодательство о труде, не выполняет обязательств по коллективному договору, проявляет бюрократизм, допускает волокиту (ст. 20 Основ законодательства о труде). В данном случае профсоюзный орган выступает инициатором применения правовой нормы государственным органом, для которого подобная инициатива служит юридическим фактом, обязывающим к определенным правоприменительным действиям.

От общественно-властных, поддержанных государством, правоприменительных действий общественных организаций (их органов) отличается правоприменение, осуществляемое правовыми и техническими инспекторами труда. Находясь в ведении профсоюзов, соответствующие инспекции не являются профсоюзными органами в собственном смысле. Они проводят государственный надзор за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда под руководством профсоюзов. Такие правоприменительные действия правовых и технических инспекторов труда, как выдача обязательного для администрации предписания об устранении выявленных недостатков, наложение штрафа на должностных лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, имеют государственно-властный характер и порождают те же последствия, что и аналогичные действия специальных государственных органов, например госгортехнадзора, пожарной инспекции, санитарной инспекции и др.

Правоприменительные акты органов общественных организаций (как и государственных органов) носят оперативно-исполнительный либо юрисдикционный характер. В механизме управления   внутренними делами организаций преобладают первые. Юрисдикционными полномочиями наделяются обычно органы общественных организаций, выполняющие функции оперативного управления производством и трудом и занимающие в системе общественной организации положение, аналогичное положению администрации предприятий, учреждений, организаций (например, к их числу относятся правление колхоза, соответствующие органы ДСО, ДОСААФ, Союза журналистов и других общественных организаций). В соответствии с законодательством они выделяют своих представителей в комиссии по трудовым спорам, в составе которых они на паритетных началах с представителями профкома разрешают возникшие в данной организации трудовые споры.

Более широкими юрисдикционными правами обладают профсоюзы. Представители профкома (цехкома) участвуют в рассмотрении трудовых споров в составе соответствующей комиссии; профком предприятия, учреждения, организации (цехком) по заявлению работника или по собственной инициативе разрешает трудовые споры в качестве второй инстанции после комиссии по трудовым спорам.

Правоприменительный акт общественной организации (ее органа) всегда одновременно есть и осуществление субъективного права (использование правомочия), и индивидуальный властный акт, непосредственно порождающий субъективные права и обязанности. Кроме того, это — акт осуществления уставных полномочий, закрепленных за правоприменителем уставом общественной организации.

Общественная природа субъектов правоприменения отражается на форме правоприменительных актов и порядке их принятия. Правоприменительная деятельность чаще всего выражается и закрепляется в актах-документах — в постановлениях (решениях) компетентных (как правило, коллегиальных) органов общественных организаций. Ход обсуждения! правоприменительного решения фиксируется в протоколе заседания. Правоприменительное решение имеет юридическую и общественно-властную силу лишь при условии принятия его с соблюдением уставных норм о наличии кворума и большинством голосов (простым или квалифицированным). В отличие от коллегиальных решений акты, принимаемые единолично (например, председателем колхоза, руководителем общественной организации)^ не всегда облекаются в письменную форму.

Законность правоприменительной деятельности общественных организаций опирается на осознание их органами высокого долга и ответственности за надлежащую организацию юридических связей и контролируется уполномоченными на то государственными и общественными органами. Местные Советы народных депутатов контролируют соблюдение законодательства всеми предприятиями и организациями, в том числе общественными, находящимися на их территории. Надзор за соблюдением законодательства общественными организациями осуществляет прокуратура. Общественный контроль осуществляют органы общественных организаций.

Адекватность истолкования применяемых правовых норм при необходимости обеспечивается разъяснениями, инструкциями, рекомендациями, методическими письмами. В принятии такого рода актов широко участвуют профсоюзы. Совместно с ВЦСПС Госкомтруд СССР принимает инструкции, разъяснения, рекомендации, направленные на единообразное понимание и применение норм об оплате труда, рабочем времени и других. Эти акты имеют руководящее значение для всех органов, применяющих указанные в них нормы, в том числе для самих профсоюзов и других общественных организаций.

Разъяснения и рекомендации по применению Устава и других правовых актов колхозов систематически дает Союзный Совет колхозов (иногда совместно с Коллегией Минсельхоза СССР). В последние годы такие рекомендации были даны по вопросам о размерах отчислений из доходов колхозов в колхозные фонды. Рыбакколхозсоюзом самостоятельно или совместно с Минрыбхозом даются рекомендации по правоприменению в рыболовецких колхозах и органах системы рыбакколхозсоюзов; Центросоюзом — в адрес нижестоящих организаций потребкооперации; руководящими органами добровольных обществ, творческих союзов и других общественных организаций — в адрес нижестоящих органов своей системы.

«Фактические отношения не мертвы, а живут и развиваются. Юридические определения могут соответствовать прогрессивному развитию этих отношений, но могут также (если эти определения плохи) «соответствовать» регрессу или застою»,— писал В. И. Ленин1. Чтобы играть позитивную роль в развитии социальных отношений, правоприменение, осуществляемое общественными организациями, должно строго соответствовать целям, задачам, смыслу и содержанию применяемых  норм.  Преимущественно так и складывается практика индивидуального регулирования с помощью правоприменительных актов общественных организаций.

Однако она не свободна от недостатков. На XXVI съезде КПСС отмечалось, что «нашим профсоюзам порой недостает еще инициативы в использовании их широких прав. Они не всегда настойчивы в вопросах выполнения коллективных договоров, охраны труда, слабо еще реагируют на факты нарушения трудового законодательства, бюрократизма и волокиты». Для устранения этих недостатков «нужно и дальше усиливать контроль профсоюзов... за решением всех вопросов труда, жизни и быта людей, расширять их участие в планировании и управлении производством, подборе и расстановке кадров, эффективном использовании средств предприятий и организаций»1.

Интересы укрепления законности требуют дальнейшего совершенствования правоприменительной деятельности общественных организаций и государственных органов (органов общественных организаций), связанных единым правоприменительным   процессом.

В связи с этим важным представляется, в частности, решение вопроса о юридических последствиях принятия органом государства правоприменительного акта с нарушением установленной процедуры. Если увольнение по инициативе администрации без предварительного согласия профкома официально признано явным нарушением закона и влечет безусловное восстановление работника на работе2, то в отношении юридической оценки многих других правоприменительных актов администрации, принятых без участия профсоюзов, когда оно обязательно в силу закона, достаточной ясности нет. В литературе на этот счет высказываются различные суждения3. По-видимому, здесь и не может быть однозначного решения. Дело в том, что акты, которые государственные органы обязаны принимать с участием профсоюзов, затрагивают права и интересы трудящихся. Признание правоприменительных актов, принятых без участия профсоюзов, во всех случаях недействительными может подчас привести к ущемлению прав и интересов трудящихся. Поэтому к оценке правовых последствий издания таких актов следует подходить дифференцированно. Так, отказ работника от выполнения распоряжения администрации о производстве сверхурочных работ, данного без согласия профкома (т. е. с нарушением установленного порядка), не может быть признан дисциплинарным проступком, в связи с чем на него не может быть наложено дисциплинарное взыскание. Но то же распоряжение, если оно выполнено работником, служит основанием для выплаты ему вознаграждения за сверхурочную работу.

Правовые последствия имеет и несоблюдение самими общественными органами процедуры принятия решения, предусмотренной нормами уставов общественных организаций. Акты применения права, принятые при отсутствии предусмотренного уставом кворума или ненадлежащим числом голосов, государством признаются юридически ничтожными и как бы отсутствующими. В частности, судебные органы рассматривают как несостоявшееся постановление профкома о даче согласия на увольнение работника по инициативе администрации, если оно принято при отсутствии необходимого кворума, а приказ администрации, изданный на основании такого постановления, — изданным без согласия комитета профсоюза1.