ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

Правоприменение в сфере социального обеспечения. Пенсии, пособия, денежные выплаты

Социальное обеспечение представляет собой государственную систему материального обеспечения и обслуживания пожилых и нетрудоспособных граждан, а также семей, в которых имеются дети. Оно поглощает значительную часть общественных фондов потребления (около 40%) и непосредственно или косвенно затрагивает интересы каждого советского человека, каждой семьи. Участками общественных отношений в сфере социального обеспечения являются обычно старые и больные люди, многодетные, неполные или малообеспеченные семьи.

Все это предопределяет высокий уровень развития нормативной основы социального обеспечения и ряд повышенных требований к правоприменительной деятельности в данной области: правовое регулирование здесь, как правило, носит максимально централизованный характер и отличается скрупулезной детализацией; «усмотренческие» решения имеют чрезвычайно узкое, ограниченное значение, а зачастую вообще исключаются. Правовые нормы переводятся в реальные индивидуальные отношения лишь посредством строго регламентированной правоприменительной деятельности определенных органов, наделенных властными полномочиями.

Не имея возможности охватить все проблемы правоприменительной деятельности в области социального обеспечения, остановимся лишь на некоторых, наиболее существенных из них. К ним относится проблема организации системы правоприменительных органов, а также обеспечения в процессе правоприменительной деятельности неукоснительного соблюдения предписаний законов, других нормативных актов.

В сфере социального обеспечения правоприменительной компетенцией обладают различные комиссии, образуемые исполкомами районных и городских Советов народных депутатов, районными советами социального обеспечения колхозников, предприятиями (учреждениями, организациями) либо правлениями колхозов; ею наделены в определенных случаях непосредственно исполнительные комитеты районных, городских, областных и краевых Советов, Советы Министров АССР, а также профкомы. Широкой правоприменительной компетенцией пользуются руководители местных органов социального обеспечения, народного образования, здравоохранения, администрация предприятий (учреждений, организаций).

Такое множество субъектов правоприменения объясняется тем, что виды социального обеспечения и обслуживания чрезвычайно разнообразны, управление делом социального обеспечения рассредоточено по различным ведомствам, причем некоторыми его частями ведают самостоятельно либо совместно с государственными органами общественные организации — профессиональные союзы, советы социального обеспечения колхозников; финансирование социального обеспечения осуществляется за счет союзного, республиканского и местных бюджетов, бюджета государственного социального страхования, двух   обособленных   централизованных   союзных   фондов, средств колхозов.

В известной степени здесь сказался также и длительный процесс формирования системы социального обеспечения: при появлении новых видов социального обеспечения и обслуживания правоприменение возлагалось нередко на вновь создаваемый орган без изменения существующих правоприменительных органов, пересмотра и расширения их компетенции.

Правоприменительные органы в системе социального обеспечения и обслуживания можно разделить на две группы.

Первую составляют коллегиальные правоприменительные органы. Это прежде всего различные комиссии, создаваемые для осуществления правоприменительной деятельности в определенной области социального обеспечения, а также те коллегиальные органы, которые осуществляют такую деятельность в данной сфере вместе с другой. Все они применяют правовые нормы, которые регулируют предоставление гражданам различных денежных выплат (пенсий, пособий)1, а также предусматривают обеспечение и обслуживание в натуральной форме (путевки в здравницы работающим и т. д.)2.

Вторую группу субъектов правоприменительной деятельности составляют органы специальной компетенции, иные учреждения, организации, предприятия, в которых решения принимаются единолично их руководителем. В одних случаях они продолжают правоприменительную деятельность коллегиальных органов, принявших правоустанавливающее решение (например, пересчитывают из нового заработка размер пенсии, назначенной комиссией), в других — применяют правовые нормы самостоятельно, причем к их компетенции относится, подчас, разрешение существенных вопросов (прием нетрудоспособных в учреждения социального обеспечения, выдача протезов, путевок в санатории пенсионерам и т. д.).

Рассмотрим подробнее эти группы органов. Разнообразные комиссии, осуществляющие правоприменительную деятельность в области пенсионного обеспечения и обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан ежемесячными и другими пособиями, действуют на базе отделов социального обеспечения, обслуживаются их аппаратом. Составы комиссий неодинаковы: в одни из них, например, входит представитель профсоюзной организации, в другие— не входит  и т. п.

Структура действующих коллегиальных органов отражает развитие государственной системы социального обеспечения, ведомственные и бюджетные особенности, связанные с ее управлением и финансированием. Однако она, на наш взгляд, нуждается в усовершенствовании. Например, вряд ли можно объяснить, почему сравнительно небольшие по размеру ежемесячные пособия инвалидам, не имеющим источника средств к существованию, назначаются исполкомом районного (городского) Совета, а более высокие ежемесячные пособия инвалидам с детства — комиссией, образуемой этим же исполкомом; в составе комиссии, которая устанавливает пенсии рабочим и служащим, участвует представитель профсоюзной организации, а в комиссии, назначающей пенсии колхозникам, такого представителя нет, хотя члены колхоза уже давно подлежат профобслуживанию наравне с рабочими и служащими1. В результате иногда возникают нежелательные последствия: задержка в разрешении дел, формализм в деятельности некоторых комиссий.

Все это дает основание поставить вопрос о целесообразности создания единого коллегиального органа с четко очерченной компетенцией, сосредоточенной на разрешении основных вопросов социального обеспечения. При этом участие в нем представителей профсоюзных организаций должно сохраниться и даже несколько расшириться.

В области обеспечения работающих членов общества система коллегиальных органов не столь уж многообразна: все пособия по социальному страхованию назначаются, как правило, одной комиссией — комиссией по социальному страхованию профкома _(если она не создается, то непосредственно профкомом). Лишь пособия на детей малообеспеченным семьям устанавливаются особой комиссией, образуемой на предприятии. Указанное исключение практически не поддается объяснению, ибо пособия на детей малообеспеченным семьям рабочих и служащих выплачиваются так же, как и все другие пособия, за счет срелств государственного социального страхования, нахоящихся в ведении профсоюза. По нашему мнению, сужение правоприменительной деятельности профкома в этой части представляется недостаточно обоснованным.

Выше отмечалось, что правоприменительная деятельность по ряду существенных вопросов социального обеспечения осуществляется самостоятельно и другими органами. Разрешение некоторых из них целесообразно, на наш взгляд, отнести к компетенции коллегиальных органов. Это усилило бы гарантии более объективного их рассмотрения, что имеет в данном случае особое значение, поскольку именно здесь иногда допускается усмотрение правоприменяющего органа. К тому же эти, «иные», органы распределяют «лимитируемые» виды обеспечения и обслуживания (путевки в дома-интернаты, санатории, протезирование и т. д.).

Особенность правоприменения в области социального обеспечения состоит в том, что здесь практически отсутствует возможность выбора варианта решения правоприменительным органом. Варианты решений, если они допускаются законом, выбирает неправоприменяющий орган, а гражданин. Например, каждый гражданин может получать лишь одну пенсию по своему выбору, избрать для исчисления пенсии среднемесячный заработок обычно за один из двух периодов и т. д. Правоприменительный орган обязан рассмотреть ту просьбу, которая изложена в заявлении, он не вправе отступить от желания заявителя, если последний сам его не изменит. Сказанное полностью относится и к другим видам обеспечения.

Выбор решения зачастую исключается и в связи с тем, что различные варианты решения относятся к компетенции разных правоприменительных органов. Так, комиссий по назначению пенсий, констатировав невозможность назначения пенсии нетрудоспособному человеку, не вправе вынести решение о направлении его на полное государственное обеспечение в дом-интернат, даже если он того хочет и к этому имеются законные основания. По данному вопросу существует своя процедура подачи заявления и оформления нужных документов, действует свой правоприменительный орган.

Таким образом, по основным видам социального обеспечения, каковыми являются различные виды пенсий и пособий, усмотрение правоприменителя не допускается: коллегиальный орган принимает лишь то решение, которое запрограммировано. Ограниченную возможность на усмотрение закон сохраняет за  правоприменителем лишь в отдельных случаях. Так, в пенсионном обеспечении ему дано право определять размер удержаний из пенсии (до 20% причитающейся пенсии), когда переплата допущена вследствие злоупотребления со стороны ее получателя, а в обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности— определять срок, на который временно нетрудоспособный работник лишается пособия за нарушение режима, установленного для него врачом, либо за несвоевременную явку на врачебный осмотр во ВТЭК, либо выезд в другую местность без согласия лечащего врача или без направления ВКК, а также за прогул, совершенный без уважительных причин непосредственно перед наступлением временной нетрудоспособности1.

В 1984 году ВЦСПС и советам профсоюзов предоставлено право принимать индивидуальные решения по вопросам, связанным с обеспечением пособиями по государственному социальному страхованию: ВЦСПС в иклю-чительных случаях может разрешать выдачу пособия рабочему или служащему, которому по действующим правилам назначение и выплата его не предусмотрены; советы профсоюзов могут разрешать в отдельных случаях выдачу пособий рабочим и служащим, у которых нетрудоспособность, длящаяся свыше месяца, или отпуск по беременности и родам наступили в течение месячного срока после увольнения с работы по уважительным причинам, а также бывшим военнослужащим, заболевшим в течение месячного срока после увольнения со срочной службы из Вооруженных Сил СССР2. В первом случае усмотрение не регламентируется вообще, оно является, следовательно, неограниченным, а во втором — обусловлено определенными обстоятельствами (наступление временной нетрудоспособности в течение определенного срока после увольнения по уважительным причинам и т. д.).

Принимая подобное индивидуальное решение, ВЦСПС и советы профсоюзов руководствуются соответствующим правовым предписанием, предоставляющим им полномочия на исключение из общих правил. Можно ли считать их правоприменительными органами в данной ситуации? Видимо, нельзя. Ведь их решение, имеющее форму «разрешения», реализуется затем другим органом, которому оно адресовано. Этот орган вправе и не воспользоваться полученным «разрешением». Однако главное в другом — в том, что здесь реализуется компетенция на исключение, т. е. ВЦСПС и советы профсоюзов действуют за пределами общих предписаний, содержащихся в правовых нормах. Предоставление права на исключительное решение является существенной новеллой в законодательстве о социальном обеспечении. Но она не является, на наш взгляд, самоцелью и носит временный характер. После обобщения практики разрешения индивидуальных дел в порядке исключения она, видимо, трансформируется в общие правовые предписания.

Любой орган, осуществляющий правоприменительную деятельность, прежде чем принять решение, уясняет общий смысл тех норм, которые регулируют соответствующие общественные отношения. Правильное уяснение их смысла является важнейшей предпосылкой соблюдения законности.

Правоприменительное толкование норм компетентными органами в сфере социального обеспечения имеет свои особенности. Число разъяснений специально уполномоченного на то органа — Госкомтруда СССР весьма ограничено, и почти полностью отсутствуют акты официального разъяснения по тем вопросам социального обеспечения, которые находятся в ведении профсоюзов (обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности и т. д.); не практикуется казуальное толкование конкретных дел, которое можно было бы воспринять как образец понимания правовых норм при их применении, зато широко распространены разъяснения (назовем их условно полуофициальными), исходящие из аппарата Госкомтруда СССР (управления социального обеспечения, его отделов), аппарата ВЦСПС (отдела по государственному социальному страхованию), министерств социального обеспечения союзных республик, их структурных подразделений; а также неофициальное толкование в виде регулярно издаваемых комментариев к основным актам Правительства СССР, регулирующих социальное обеспечение, которые готовятся определенными должностными лицами системы органов социального обеспечения.

Одной из правовых гарантий обеспечения законности правоприменительной деятельности является установленный порядок обжалования.

В юридической литературе неоднократно освещались пути  расширения  судебной  защиты  прав  граждан, доказывались преимущества такой защиты, отмечались некоторые, главным образом организационные, вопросы, требующие соответствующего разрешения при реализации требований Основного Закона страны о судебной защите прав граждан1. Отдельные недостатки существующего административного порядка обжалования в области пенсионного обеспечения также анализировались, доказывалась его малая эффективность и действенность2.

На наш взгляд, в сфере социального обеспечения необходимо в первую очередь форсировать введение судебного порядка обжалования, ни в коем случае не исключая из нее область, которая непосредственно управляется профсоюзами.

В чистом виде административный порядок обжалования в области социального обеспечения (применение власти вышестоящим органом для разрешения спора) применяется сравнительно редко, в основном в случаях, когда не установлены правила особого административно-; го порядка. Так разрешаются споры, связанные, например, с обеспечением граждан протезными изделиями, средствами передвижения, помещением и обслуживанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов.

В подавляющем большинстве случаев традиционный порядок рассмотрения споров здесь видоизменен, принятие властного решения вышестоящим органом специальной компетенции затруднено, а чаще вообще исключается. Дело в том, что органы специальной компетенции, как правило, не являются вышестоящими по отношению к органу, которому предоставлены властные полномочия применять правовые нормы (например, областной отдел социального обеспечения по отношению к комиссиям, образуемым исполкомом районного Совета).

Проследим сложившееся положение на примере денежных выплат. Решение об отказе в назначении пенсий может быть обжаловано в исполком районного (городского)   Совета.  В  районный   (городской)   исполком  могут быть обжалованы и решения об отказе в назначении пособий многодетным и одиноким матерям, инвалидам с детства, на детей малообеспеченным семьям (решение об отказе принимается в перечисленных случаях комиссиями, образуемыми исполкомом районного Совета); в профком обжалуются решения комиссии по социальному страхованию профкома об отказе в назначении пособий по зременной нетрудоспособности, по беременности и родам, некоторых других пособий, установленных для работающих (пособие на рождение ребенка, пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года и т. д.). Возможно обжалование и в обычном порядке, установленном Указом Президиума Верховного Совета СССР, т. е. в вышестоящий орган специальной компетенции.

Практически в исполком районного Совета жалобы не подаются. Почему? Прежде всего в силу того, что исполком без помощи отдела социального обеспечения не в состоянии решить спор; он, так же как и его комиссия, находится под «давлением» «своего» органа специальной компетенции. Кроме того, он не вправе принять решение по существу жалобы, например назначить пенсию, изменить ее размер, а может лишь поручить комиссии вновь рассмотреть материалы дела и принять решение, руководствуясь действующим законодательством1. Но спор-то как раз и возникает в связи с тем, что одна сторона считает применение действующего законодательства правильным, а вторая — неправильным. То же относится и к профкому. Вряд ли можно рассчитывать на иное его решение, если председателем комиссии по социальному страхованию, применившей норму, является председатель профкома.

Вышестоящий орган специальной компетенции также не вправе решать жалобу по существу, например отменить решение соответствующей комиссии и назначить пенсию либо пособие. Он правомочен лишь рекомендовать комиссии изменить принятое ранее решение.

Таким образом, основными направлениями совершенствования правоприменительной деятельности в сфере социального обеспечения являются, на наш взгляд, в частности, устранение множественности правоприменительных органов и расширение компетенции коллегиальных оргапов — за счет некоторого сужения компетенции других органов, повышение роли официальных толкований законодательства о социальном обеспечении, а также введение более действенного порядка защиты нарушенных прав.