ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Административно-правовые соглашения и их взаимосвязь с правоприменением

Одной  из   наиболее   важных проблем совершенствования управления народным хозяйством в современных условиях является преодоление несогласованных действий различных ведомств. Особенно большого внимания заслуживает проблема улучшения координации деятельности центральных, отраслевых и межотраслевых, а также местных органов управления в области осуществления целевых комплексных программ, которые не укладываются в рамки действующей отраслевой, территориальной или функциональной систем управления и требуют в процессе своего формирования и развития не просто согласованной, а совместной деятельности разных органов управления.

Решению этой задачи способствуют .принятие совместных актов и правоприменительные действия органов управления различных ведомств, в частности на основе заключения ими административно-правовых соглашений. Договорные формы управления, давно известные социалистической экономике, получили в последнее время значительное развитие и все больше привлекают к себе интерес со стороны науки и практики.

По правовой природе административно-правовые соглашения значительно отличаются от гражданско-правовых договоров, заключаемых организациями, непосредственно осуществляющими производственно-хозяйственную деятельность1. Административно-правовые соглашения направлены на организацию согласованного управления определенными процессами и не имеют своей целью хозяйственную деятельность. Встречающиеся на практике соединения в одном соглашении административно-правовых и гражданско-правовых положений не опровергают данное мнение, а свидетельствуют о комплексном характере такого акта, содержащего различные по правовой природе элементы. Правовой основой для заключения административно-правовых соглашений может быть прямое нормативное или индивидуальное предписание органов государственной власти или управления, а также собственная инициатива сторон в пределах их компетенции.

Такие соглашения получили значительное распространение во взаимоотношениях научных организаций и министерств, обеспечивая совместное осуществление работ по научно-техническому прогрессу1. Управления промышленных объединений заключают договоры между собой и с другими организациями о специализации и кооперировании производства, проведении совместных хозяйственных мероприятий2. В целях более полного удовлетворения спроса населения на товары народного потребления предусмотрено заключение административно-правовых соглашений между органами министерства торговли и промышленными объединениями3.

Вопрос о правовой природе административно-правовых соглашений является спорным в юридической литературе4. В зависимости от содержания административно-правовые соглашения порождают различные по характеру обязательства.

В большинстве случаев эти обязательства затрагивают только взаимоотношения между органами управления. Стороны определяют порядок совместного нормотворчества, планирования, обмена информацией, создания и деятельности совместных органов. Такие соглашения не содержат правоприменительных предписаний, а являются основанием для совершения в дальнейшем согласованных правоприменительных действий каждой стороной в отношении подчиненных ей организаций для реализации взятых на себя обязательств. Положения административного соглашения могут иметь и нормативный характер5.

Решения в области оперативно-хозяйственной деятельности. Органы управления в пределах своей компетенции непосредственно распоряжаются материальными и трудовыми   ресурсами,   устанавливают   условия   работы   предприятии и других организаций, организуют и осуществляют управление деятельностью подчиненных организаций путем правовых предписаний и запретов. При этом они пользуются значительной свободой в выборе различных вариантов поведения, т. е. их деятельность имеет творческое, организующее содержание. Как правильно пишет И. Я. Дюрягин, «в процессе применения права компетентный орган не просто распространяет положения юридических норм на данный случай, а определяет (изменяет, закрепляет и т. п.) содержание прав и обязанностей, меру юридической ответственности и некоторые другие условия поведения участников правоотношения. При этом с помощью применения права происходит упорядочение общественных отношений,  т.  е.  их регулирование»1.

Не все действия органов управления являются правоприменительными. Действия, необходимые для обеспечения повседневного оперативного руководства, но не вызывающие возникновения конкретных прав и обязанностей у подчиненных организаций и лиц, не содержат признаков правоприменения. Нельзя рассматривать как правоприменительную и деятельность органов управления, направленную на непосредственное .использование ими правовых норм, совершение гражданско-правовых сделок и других действий неуправленческого характера.

Классификация правоприменительных актов органов управления в области оперативно-хозяйственной деятельности может быть проведена в соответствии с видами этой деятельности, предусмотренными Общим положением о министерствах2, Общим положением о всесоюзном и республиканском промышленном объединениях3. Например, в области научно-технического прогресса правоприменительными являются акты по оценке технического уровня и аттестации промышленной продукции по категориям качества, решения о снятии с производства устаревшей продукции, предписания, определяющие эффективное использование конкретных научных и технических достижений, направленных на развитие изобретательства и рационализации, внедрение государственных стандартов, современных средств измерения и испытания продукции и др. В области капитального строительства — решения по утверждению проектно-сметной документации, титульных списков строек,  разрешения  передавать  в  порядке долевого участия в строительстве средства другим организациям, назначение государственной комиссии для приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов, другие действия, обеспечивающие финансирование строек,- их материально-техническое снабжение и др.

 В области финансов и кредита — акты органов управления о распределении средств централизованных фондов и резервов, утверждении бухгалтерских отчетов и балансов, предписания, направленные на эффективное использование основных, оборотных средств и банковского кредита. В области кадров, труда и заработной платы правоприменительными являются акты органов управления о назначении руководящих кадров, установлении подчиненными организациями лимитов на содержание управленческого аппарата, другие предписания, обеспечивающие подготовку кадров, правильное применение действующих условий труда, расходование заработной платы и т. п. Решения органов управления не должны нарушать хозяйственной самостоятельности и прав управляемых субъектов. Как неоднократно подчеркивалось в директивных документах и нормативных актах, решение большинства вопросов производственно-хозяйственной деятельности должно быть сосредоточено непосредственно на предприятиях, а деятельность органов управления — сконцентрирована на общем руководстве работой нижестоящих звеньев1. В решениях партии неоднократно указывалось на необходимость усилить хозяйственную самостоятельность, расширить права предприятий, отказаться от мелочной регламентации их производственно-хозяйственной деятельности. Надо полагать, что причины, побуждающие органы управления решать многие вопросы, входящие в круг прав предприятий, имеют не только субъективные, но и объективные корни.

Это требует тщательного изучения обоснованности распределения прав и обязанностей органов управления и подчиненных им организаций, что и проверяется сейчас в ходе крупномасштабного экономического эксперимента, проводимого с 1 января 1984 г. в пяти отраслях промышленности и распространенного с 1 января 1985 г. еще на 21 министерство. С учетом результатов эксперимента будут разработаны контрольные цифры и проект плана экономического и социального развития на 1986—1990 гг. В то же время нужно учитывать, что своевременное принятие правоприменительных решений является не только правом, но и обязанностью органа управления перед государством, а часто и перед исполнителем. Из этого следует, что деятельность органов управления должна оцениваться прежде всего и главным образом с точки зрения реального обеспечения государственных интересов в соответствии с потребностями управляемых субъектов.