ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СОВЕТСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Межотраслевые государственные комитеты - Госплан, Госкомитет по науке и технике, Госстрой, Госснаб, Госкомцен, Госстандарт,  Гослесхоз

В условиях все возрастающей сложности управления следует различать виды правоприменения в зависимости от содержания деятельности органов управления. Конституционное законодательство делит органы управления с учетом содержания их деятельности на отраслевые и межотраслевые. Такое деление касается всего аппарата управления, но именно в сфере народного хозяйства произошел процесс формирования специальной системы межотраслевых органов — государственных комитетов (Госплан СССР, Госкомитет СССР по науке и технике, Госстрой СССР, Госснаб СССР, Госкомцен СССР, Госстандарт, Госкомизобретений, Гослесхоз СССР и др.)1. Объясняется это, как уже указывалось выше, дальнейшим углублением процесса разделения общественного производства и его специализацией, возрастанием значения координации.

Вместе с развитием специальной системы межотраслевых органов управления усиливаются межотраслевые функции промышленных министерств для обеспечения комплексного развития той или иной отрасли народного хозяйства, выполнения целевых комплексных программ или осуществления вневедомственного контроля.

В зависимости от содержания управления усложняется правоприменительная деятельность органов. В области планирования, материально-технического снабжения, стандартизации, ценообразования и в других межотраслевых сферах по форме и методам правового регулирования она все более отличается от той, которая имеет место в отраслевой системе. Содержание управления и компетенция органов, от которых зависит форма правоприменения, определяются с учетом главных задач органов и особенностей их взаимоотношений с объектами управления при выполнении этих главных задач. Другими словами, на специфику компетенции органов и форму правоприменения решающим образом влияет характер их связей с объектами управления.

Основу отраслевого управления составляют субординационные отношения субъектов с объектами управления. Характер правоприменительных действий в отраслевом управлении зависит от свойств «организационного подчинения», понимаемого как связь объекта с субъектами управления, при которой субъект управления не только принимает решение, но и организует его исполнение, а объекты управления обязаны повиноваться его требованиям и нести ответственность перед ним за выполнение его решения. При осуществлении правоприменения в системе организационного подчинения отраслевого управления создаются отношения в рамках формулы «власть — подчинение». Для правоприменительной деятельности в такой системе характерны прямые односторонние указания в адрес управляемых объектов, установление конкретных вариантов поведения, определение им индивидуальных заданий и обеспечение ресурсами выполнения задания.

Межотраслевые государственные комитеты распространяют свое управление и свои предписания на не подчиненные им органы, последние и организуют исполнение их актов. При этом за исполнение решения межотраслевого органа объекты управления несут ответственность не перед ним, а перед своим вышестоящим органом. Поэтому такие органы, как госкомитеты, осуществляют межотраслевые отношения преимущественно в правовой форме, без которой они не смогли бы воздействовать на не подчиненные им объекты управления.

Это предполагает необходимость установления точной регламентации объема их прав во взаимоотношениях с неподчиненными объектами, закрепление особых гарантий выполнения их предписаний, что является важным условием повышения эффективности управления и правоприменения.

Характер правоприменительной деятельности таких органов межотраслевого управления, как государственные комитеты Союза или союзной республики, сходен с аналогичной деятельностью органов управления общей компетенции самого высокого уровня. Это обусловливается производностыо функций госкомитетов от деятельности Советов Министров. Правоприменительные акты госкомитетов, адресованные тому или иному министерству, как правило, имеют общее значение для целой отрасли. Таковы, например, распоряжения Госснаба СССР об изменении выделенных фондов, постановления Госстандарта об изменении конкретных стандартов. Кроме того, госкомитеты выполняют большое число конкретных поручений Советов Министров, что является правовым основанием для издания ими правоприменительных актов в адрес конкретных министерств и ведомств.

Принятие юридически обязательного решения — это проявление властности, но оно не всегда связывается с организационным соподчинением и основывается на формуле «власть — подчинение». Оно может базироваться и на равенстве двух субъектов административного отношения (носителей государственно-властных полномочий), обладающих компетенцией равного значения по конкретно решаемому вопросу. Поэтому взаимоотношения органов управления в межотраслевой сфере при осуществлении координации — это горизонтальная взаимосвязь. Она может выступать в виде согласованных правоприменительных (или распорядительных) действий равных по правовому положению органов.

Наиболее отчетливо горизонтальные административные правоотношения проявляются в совместном принятии ими конкретных ненормативных актов. Равнозначная компетенция двух министерств или министерств и государственных комитетов при необходимости решения оперативно-хозяйственных вопросов обусловливает их совместные действия и совместное волеизъявление.

В практике правоприменения все чаще формой двустороннего, совместного волеизъявления становятся такие правовые акты, как совместное «постановление», совместный «приказ» и т. п. Примером может служить «протокол — согласование оптовой цены» на конкретную промышленную продукцию между двумя министерствами, порождающий юридические последствия.

Правоприменение в различных сферах управления помогает выявлять пробелы в правовой регламентации деятельности межотраслевых органов управления народным хозяйством, оказывая тем самым влияние на процесс совершенствования законодательства, что прежде всего отразилась на содержании Положений о государственных комитетах. Если ранее (до 1965 года) эти Положения составлялись по типу министерских, то в настоящее время они резко отличаются от них. В Положениях о госкомитетах закрепляются не только функции органа, но и объем их прав во взаимоотношениях с неподчиненными объектами управления. Некоторые Положения о госкомитетах закрепляют еще и особые гарантии выполнения предписаний этих органов. Так, в Положении о Госкомитете СССР по ценам за ним закрепляется право «отменять цены и тарифы, утвержденные министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями с нарушением требований действующего законодательства о ценообразовании»1. Положение о Госстандарте предоставило этому комитету право принимать решения об отмене, ограничении срока действия или пересмотре нормативно-технической документации по вопросам стандартизации и метрологии2 Госкомтруд СССР имеет право приостанавливать действие правовых актов министерств и ведомств СССР, противоречащих законодательству о труде3. Существование указанных прав, возможность их применения служат гарантией выполнения правовых предписаний этих госкомитетов. Главная проблема совершенствования законодательства о госкомитетах заключается в том, чтобы фактически повысить их роль и влияние на комплексное развитие народного хозяйства, обеспечить эффективность их действий во взаимоотношениях с министерствами и ведомствами, с не подчиненными им организациями. Думается, что проблема усиления гарантий действенности проводимых комитетами мероприятий должна решаться с учетом разноплановых функций этих органов.

Для обеспечения и усиления эффективности межотраслевой деятельности комитетов целесообразно предоставить всем им право (в пределах их исключительной компетенции) приостановления действия актов министерств и ведомств. Но следует учитывать, что для осуществления межотраслевых функций комитетами указанной гарантии может оказаться недостаточно: ведь иногда действия объектов управления не влекут за собой принятия правового акта, а выражаются в игнорировании указаний комитета, в бездействии, в противодействии. Обычно в этих случаях комитеты входят с представлениями в правительство с изложением тех нарушений, с которыми они сталкиваются. В настоящее время при определении взаимоотношений координирующих органов   (местных  Советов)   с  неподчиненными  организапиями первым все чаще предоставляются права обращаться в вышестоящие органы с требованием о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, не выполнивших указаний координирующих органов. Думается, целесообразно такое же право предоставить и государственным комитетам. В этих случаях, решая вопрос о невыполнении своих указаний, комитет сможет обращаться в вышестоящие инстанции не с просьбой об оказании содействия проводимым ими мероприятиям, а с представлением о наложении взыскания за невыполнение его решений.

Порядок принятия правоприменительных решений и структура органов управления. Вид деятельности, особенности компетенции органа управления народным хозяйством влияют на процесс управления, порядок принятия правоприменительных актов и их форму.

Стадии процесса управления (управленческого цикла) как действия, заключающиеся в принятии решения, организации исполнения и контроле за ним, характерны только для управления, основанного на организационной подчиненности, т. е. для отраслевого управления, а также для исполнительных и распорядительных органов общей компетенции при руководстве подведомственным им аппаратом управления. Отраслевые органы осуществляют правоприменение на всех стадиях управленческого процесса, и особенно часто при организации исполнения в процессе конкретной оперативно-исполнительной работы,

В отличие от этого у органов межотраслевого управления такого рода деятельность практически завершается принятием акта, который рассчитан на исполнение другими органами. Так, Госплан СССР принимает акт об утверждении титульного списка для министерства или об изменении конкретного показателя плана. Госкомцен принимает решение об утверждении или изменении цены на конкретную продукцию, выпускаемую в системе министерства. Организовывать же исполнение этих актов будут соответствующие министерства, которые в свою очередь примут необходимые предписания в адрес подчиненных объединений и предприятий.