ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СОВЕТСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Особенности применения законодательства органами власти и управления в народном хозяйстве

Специфические особенности применения законодательства органами власти и управления в народном хозяйстве обусловлены особым характером объектов управления, сложным многоотраслевым хозяйством, растущей специализацией отраслей, многообразием производственного процесса и самих производств.

В результате в сфере народного хозяйства более чем в любых других сферах в процессе управления приобретает значение общее нормирование материальных ресурсов, строительства, технологических процессов и других работ, которое во многих случаях составляет основное содержание нормативных актов данных органов (особенно органов управления), а следовательно, и производных от них правоприменительных предписаний. Хозяйственной деятельностью занимаются также органы управления, действующие в области административно-политического и культурного строительства.

Все они, помимо своего основного назначения, осуществляют функции в области организации материально-технического снабжения, капитального строительства, финансирования, труда и зарплаты. Отличия в правоприменении этих органов и органов управления народным хозяйством состоят лишь в большем объеме у последних оперативно-хозяйственных предписаний, направленных на организацию процесса хозяйствования и производственной деятельности.

Следует подчеркнуть тесную взаимосвязь, существующую между распорядительством и правоприменением в сфере управления народным хозяйством. Хотя правоприменение отличается от распорядительства, оно в то же время имеет с ним ряд общих черт (прежде всего это нацеленность на реализацию права), а потому неразрывно с ним переплетается в процессе государственного управления, что прямо обусловливается социалистическими принципами руководства народным хозяйством. Это заставляет в дальнейшем изложении совместно рассматривать обе указанные правовые формы осуществления права.

Особенности правоприменения органов управления народным хозяйством

До сих пор в .литературе то общей теории права и в административно-правовой литературе правоприменение рассматривали с позиции «больших систем», т. е. как правоприменение вообще, выделяя общие черты, свойственные всем государственным органам или всем органам управления. Однако правоприменение — конкретный процесс управления, поэтому для обеспечения его эффективности необходимо учитывать ряд факторов и условий, прямым образом отражающихся на содержании и форме индивидуального правового регулирования. Это в первую очередь касается сферы управления народным хозяйством, на которую влияют экономические особенности нашего развития: усиление общественного характера производства, [развивающаяся специализация отраслей народного хозяйства, обусловливающая необходимость (согласованной деятельности всех участников управления в общегосударственном масштабе, в пределах республики, отдельных территориальных единиц. Указанные процессы влекут за собой углубление разделения управленческого труда между органами управления народным хозяйством, обусловливают различное содержание их деятельности, особенности компетенции, что в свою очередь влияет на порядок и форму правоприменительной деятельности.

Поэтому правоприменение в народном хозяйстве необходимо рассматривать в первую очередь в зависимости от: 1) уровня управления; 2) особенностей содержания управленческой деятельности органов.

1. Органы власти и управления — сложная иерархическая система, в связи с чем и правоприменение в этой системе представляет собой сложный процесс, который прежде всего зависит от положения органов-правоприменителей в аппарате управления. На каждом из уровней органы, участвующие в управлении, осуществляют право, используя специфические для этого уровня управления функции, методы и формы.

Верховные Советы, их Президиумы, высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти — Советы Министров СССР, Советы Министров союзной или автономной республики, обладая общей компетенцией, издают нормативные предписания, обязательные для всех объектов управления, которым они адресованы. В свою очередь последние принимают свои акты во исполнение указанных актов вышестоящих органов. Создается цепочка распорядительных и правоприменительных актов с учетом субординационных отношений в аппарате. На самом высоком уровне управления программа дальнейших действий нижестоящих органов обычно содержится не только в нормативных актах, но и в конкретных распорядительных предписаниях. Поэтому на высоком уровне управления наиболее трудно различать нормативные и ненормативные предписания. Во всяком случае в практике давно уже проводится деление актов этих органов на «нормативные» и «имеющие общее значение». Деление это пересекающееся (ведь существуют нормативные, но не имеющие общего значения акты и наоборот), однако в целом за термином «имеющие общее значение» стоят все же преимущественно ненормативные акты, тем более это относится к актам, такого значения не имеющим1.

Например, общим значением обладают акты об утверждении, изменении конкретных материальных фондов, номенклатуры продукции, распределением которой занимается Совет Министров. Ненормативное предписание в данном случае может иметь общее значение для целой отрасли народного хозяйства.

О содержании и удельном весе правоприменительных актов в общем объеме управления могут свидетельствовать данные, характеризующие распорядительную и правоприменительную деятельность Совета Министров Дагестанской АССР. Среди актов, принимаемых этим органом ежегодно во исполнение постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР, 26% составляли нормативные постановления, касающиеся народного хозяйства, и 74% — ненормативные акты, решающие оперативные вопросы народного хозяйства2.

Приведенные цифры показывают, что в сфере народного хозяйства даже на уровне такого высокого звена управления,   каким   является   Правительство  АССР,   принимается большое число правоприменительных актов. Удельный вес их в общем объеме управления значительно увеличивается в зависимости от уровня управления. Чем ниже уровень управления, тем больше издается правоприменительных актов. Одни из этих актов органы управления издают во исполнение предписаний вышестоящих органов, с помощью других — решают оперативно-хозяйственные вопросы. На уровне предприятий и организаций большинство предписаний носят распорядительный характер или касаются вопросов индивидуального правового регулирования.