ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Требования к правоприменителю, связанные с выявлением конкретных фактических обстоятельств  дела. Меры поощрения

В ряде случаев закон содержит прямые требования к правоприменителю, связанные с выявлением конкретных фактических обстоятельств  дела.  Так,  ст.   14  Основ  уголовного судопроизводства предусматривает, что суд, прокурор, следователь и лицо, производящее дознание, обязаны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела, выявить как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его вину обстоятельства.

Необходимость выявления правоприменителем некоторых конкретных фактических обстоятельств дела прямо вытекает из содержания конкретных норм. В ряде случаев прямые указания о необходимости проверки конкретных обстоятельств дела при применении отдельных правовых норм содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР и Пленумов Верховных Судов союзных республик. Однако имеются и такие нормы, где необходимость проверки конкретных обстоятельств бывает не так уж ясна правоприменителю.

Так, ст. 55 Основ законодательства о труде предусматривает различные меры поощрения, которые вправе применить администрация предприятия (совместно или по согласованию с профсоюзным комитетом) за образцовое выполнение рабочими и служащими трудовых обязанностей.

Главная цель поощрения — вызвать чувство глубокого удовлетворения у поощряемых. Но именно ее достижение зависит от того, насколько' будут учтены такие фактические обстоятельства, как потребности и интересы поощряемых работников. Суть проблемы хорошо выразили в письме в «Правду» рабочие Ликинского автобусного завода, которые писали:

«Иному рабочему доброе слово при народе дороже премии. Другому нужно, чтобы сыновья узнали о его успехах. Третьему для покупки мотоцикла не хватает малого, а ему вручают, скажем, хрустальную вазу. Парень только что вернулся из армии, старается поскорее приодеться, а его каждый квартал награждают Почетной грамотой. И стимул не срабатывает. Отчего это происходит? От незнания людей, их запросов, интересов».

Некоторые дефекты правоприменения и случаи потери его эффективности связаны с трудностями получения дескриптивной информации, которая объясняется дефектами в системе регистрации определенных фактов и событий. Так бывает, когда действующие правила фиксирования соответствующей информации отражают, скажем, не все явление в целом, а лишь какую-то его часть. Однако в большинстве случаев сложности получения достоверной дескриптивной информации в другом. Они вызываются тем, что некоторые лица бывают непосредственно заинтересованы в сокрытии от правоприменителя дескриптивной информации или в ее искажении. Умение выявить подобные факты и осуществить процесс доказывания фактических обстоятельств дела является здесь одним из важнейших условий качества информационного обеспечения подготавливаемых решений.

Отрицательное влияние на эффективность правоприменительной деятельности может оказать и избыточность дескриптивной информации, которая поступает в распоряжение правоприменителя.

Опасность использования для правоприменения избыточной и сомнительной информации значительно возрастает в условиях широкого применения АСУ, когда память ЭВМ в состоянии впитать и сохранить фактически безграничное количество сведений о гражданах1.

В более широком плане становится настоятельно необходимой разработка комплекса норм, регулирующих объем, источники и правовой режим дескриптивной информации для нужд правоприменения. В них, в частности, следует предусмотреть:

1)        содержание и объем информации, необходимой для

наиболее  распространенных случаев правоприменения   (и

в первую очередь в отношении граждан), как это предус

мотрено, например, в отношении судебных доказательств;

2)        законные источники получения информации и одно

временно четкий перечень источников незаконных (напри

мер,   «закрытые»    характеристики,     анонимные  сведения

и т. д.);

3)        обязанность  правоприменяющего органа указать в

решении  источники дескриптивной    информации, которая

положена в его основу (как в судебных решениях).

В тех же случаях, когда это сделать затруднительно, следует использовать другой вариант — стремиться к максимально точному изложению гипотез и диспозиций соответствующих норм, чтобы в них самих были четко очерчены законодателем границы дескриптивной информации, необходимой для решения того или иного вопроса.

Указанную зависимость между качеством законодательства и качеством правоприменения не следует, однако, понимать в том смысле, что при плохом качестве законодательства эффективности правоприменения вообще нельзя добиться.

Именно низкое качество законодательства (наличие в нем противоречий, пробелов, нечетких формулировок и т. д.) определяет порой высокую эффективность правоприменительных актов, с помощью которых преодолеваются еще имеющиеся в законодательстве отдельные противоречия, применяется аналогия закона и аналогия права, осуществляется ограничительное или расширительное толкование содержания правовых норм, т. е. обеспечивается проведение в жизнь подлинной воли законодателя. Но такая практика, разумеется, не исключает необходимости совершенствования законодательства, дефекты которого  были выявлены в  процессе правоприменения.

Но это лишь одна сторона дела. Назначение правоприменения— учесть существенное для достижения целей правового воздействия индивидуальное разнообразие его объектов, а потому другим условием эффективности правощрименения, относящимся к качеству законодательства, является оптимальное соотношение сфер нормативного и индивидуального регулирования.

Главным критерием разграничения между ними может служить следующее правило: общие свойства объектов правового воздействия, существенные для правового регулирования данного вида общественных отношений, должны найти отражение в норме права (как правиле общего действия); индивидуальные же характеристики объектов, также важные для достижения целей правового воздействия, должны отражаться на уровне правоприменения путем предоставления законом соответствующих возможностей для усмотрения правоприменителя, необходимых для их адекватного учета. При этом к снижению эффективности правового воздействия ведут как чрезмерно широкие, так и более узкие рамки усмотрения, чем того требует специфика объектов правового регулирования.

Так, в соответствии -с п. 26 Типовых правил внутреннего  трудового  распорядка   рабочий   или  служащий,  допустивший прогул, лишается премии полностью или частично. Решение вопроса отнесено, следовательно, к усмотрению правоприменителя. Между тем прогул — грубейшее нарушение трудовой дисциплины, которое должно иметь своим следствием полное лишение премии в каждом (случае. А потому указанное свойство должно найти отражение на уровне общего правила — нормы, а не относиться к сфере усмотрения правоприменителя. Иначе обстоит дело с правами предприятия в области стимулирования добросовестного труда. Усмотренческие возможности предприятия по применению соответствующих норм в настоящее время таковы, что оно зачастую не может выделить по уровню оплаты работников, добившихся высоких производственных показателей, т. е. учесть в должной мере важные для правового регулирования индивидуальные   особенности   каждого.

3. Качество правоприменительных решений зависит не только от личных качеств правоприменителя -(правосознание, юридическая подготовленность, практический опыт, культура и т. д.) и условий его труда и отдыха (служебная загруженность, обеспеченность надлежащим помещением, транспортом, необходимой техникой, жильем и т. д. j1, но и от его заинтересованности в вынесении объективных решений.

Между тем анализ правоприменительной деятельности в некоторых сферах нашей социальной действительности свидетельствует о том, что в ряде случаев обеспечить подлинную   объективность   правоприменителя   не  удается.

Попробуем кратко описать некоторые типичные ситуации такого рода.

А. Правоприменители и объекты правоприменения являются порой элементами одной системы и соответственно ориентированы на общие цели, измеряемые одними показателями. Нежелание ухудшения показателей, по которым оценивается деятельность данной системы в целом, порождает порой стремление либо уклониться от применения права, несмотря на то, что это необходимо, либо принять заведомо неправильное решение.

1 О влиянии указанных характеристик на качество правоприменительной деятельности см., например: Шикин Е. П. Указ автореф., с. 12—13; Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М.,  1979, с. 225.

100

В печати, например, неоднократно отмечалось, что эффективность ведомственного контроля во многих сферахнародного хозяйства (контроль качества продукции, соблюдения правил торговли, финансовой деятельности, соблюдения законодательства и т. д.) значительно ниже, чем эффективность контроля вневедомственного. Показатели объективности рассмотрения трудовых споров народными судами во много раз выше,-нежели показатели объективности рассмотрения аналогичных споров вышестоящими органами той же системы.

Б. Между правоприменителем и вероятным контрагентом правоприменения могут сложиться прочные неформальные связи. Такие связи используются обычно для удовлетворения личных потребностей в дефицитных товарах и услугах, причем, как правило, в обход закона. Естественно, что, когда правонарушения все же вскрываются, правоприменитель, пользовавшийся такими услугами, делает все возможное, чтобы нарушитель избежал заслуженного' наказания.

В. В ряде случаев механизм правового регулирования не срабатывает в связи с тем, что ожидаемого правоприменения не наступает из-за отказа правообладателя, чьи права нарушены, от обращения в правоприменительный орган за их защитой. «Внутренняя пружина» подобных ситуаций — та или иная зависимость правообладателя от возможного контрагента правоприменения, порожденная обычно фактическим неравенством партнеров в хозяйственных отношениях. Получатель-поставщик, покупатель-продавец, отправитель-перевозчик, потребитель-производитель— вот наиболее типичные случаи подобной зависимости, которая усугубляется дефицитностью отдельных видов продукции, товаров и услуг. В результате предприятия отказываются от взыскания штрафов за недопоставку и поставку недоброкачественной продукции, опасаясь, что поставщик вообще прекратит ее; не предъявляют санкции к железной дороге из-за угрозы остаться без вагонов; колхозы и совхозы не обращаются за взысканием ущерба с обслуживающих их организаций, не рискуя лишаться запчастей, стройматериалов и т. д.

Глубинные причины возникновения подобных ситуаций лежат вне сферы правоприменения и для своего устранения требуют проведения ряда экономических и социальных мероприятий. В то же время определенную пользу может принести здесь и целенаправленное совершенствование законодательства, связанное в первую очередь с существенным расширением сферы действия принципа незаинтересованности правоприменителя. Возможные меры в этом направлении —значительное расширение, как это предусмотрено Конституцией СССР, компетенции судебных органов, а также передача большинства контрольных функций специальным органам, независимым от ведомств.

4. На уровне конкретного решения в процессе правоприменения осуществляется не только регулятивная, но и воспитательная функция права. Причем, как отмечают некоторые авторы, правоприменение в этом отношении имеет даже большее значение, чем сам по себе закон, поскольку оно дает возможность дифференцированного и индивидуального подхода1. Воспитательное воздействие на человека оказывает и содержание правоприменительного акта, и процедура его принятия и реализации. Как подтверждено данными многих социологических исследований, создание атмосферы особой торжественности при осуществлении актов, имеющих важные для человека благоприятные последствия, и, напротив, атмосфера всеобщего осуждения со стороны присутствующих при вынесении приговора народного суда или решения товарищеского суда в значительной степени усиливают воспитательное воздействие соответствующего правоприменительного акта. Так, установлено, что решающим фактором воздействия на нарушителей трудовой дисциплины (при создании соответствующей атмосферы) становится сам факт его обсуждения на заседании товарищеского суда, а не примененные судом меры воздействия2. Весьма высока степень воздействия соответствующей процедуры и при применении мер поощрения и стимулирования. Например, среди лиц, получивших вознаграждение по итогам года в одинаковом размере, число удовлетворенных им оказалось почти в два раза больше в группе, где вручение вознаграждения производилось в торжественной обстановке3.

Таким образом, процедура принятия правоприменительного акта (торжественность обстановки, гласность, выездные сессии и т. п.) в целом ряде случаев во многом определяет его результат и соответственно эффективность.