|
По завершении интервенции
и гражданской войны важным рубежом в процессе организационного развития
системы органов внутренних дел, оформления их правового статуса стало
принятие первого «Положения о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР».
Разработка его проекта велась с 1919 г. Однако сложная обстановка в стране и то обстоятельство, что компетенция и организационная структура НКВД
постоянно изменялись, тормозили принятие документа. К тому же многие
формулировки его были нечеткими, расплывчатыми, а нередко противоречивыми.
Проект обсуждался долго. Малый СНК РСФСР утвердил
«Положение о НКВД РСФСР» 26 мая 1921 г., Президиум ВЦИК - 10 июня 1921 г. и в тот же день оно было введено в действие. Окончательно же документ был
утвержден ВЦИК на следующий год, 24 мая 1922 г. В соответствии с ним Наркомат внутренних дел РСФСР продолжал выполнять очень широкий круг
обязанностей.
В самом общем виде задачи, стоявшие перед наркоматом,
формулировались следующим образом: а) наблюдение за организацией и
деятельностью органов управления в качестве исполнительного аппарата
Президиума ВЦИК; б) наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений
центральной и местной власти административного характера и понуждение к их
выполнению всеми имеющимися в его распоряжении средствами; в) руководство
организацией и развитием коммунального хозяйства.
Для выполнения этих задач в составе НКВД РСФСР были
образованы Организационно-административное управление, Главное управление
милиции. Главное управление принудительных работ. Центральное управление по
эвакуации населения, Главное управление коммунального хозяйства, в состав
которого входил пожарный отдел. После ликвидации ВЧК на основании постановления
ВЦИК от 6 февраля 1922 г. в НКВД РСФСР было образовано Государственное
политическое управление (ГПУ). Тем самым впервые при советской власти
были полностью объединены органы государственной безопасности и органы
внутренних дел.
Как ни долго разрабатывалось и обсуждалось положение о
НКВД, качество его так и осталось низким. На это прямо указывали
современники. В начале 1923 г. будущий нарком А.Г. Белобородое писал Ф.Э.
Дзержинскому: «Положение о НКВД так составлено, что оставляет желать много
лучшего и за все время своего действия полностью в жизнь не проводилось
вследствие большой путаницы, которую оно вводит в организацию наркомата, и
полнейшей неясности и условности в формулировке задач наркомата». Поэтому уже
вскоре началась подготовка проекта нового положения об НКВД.
Происходившие в начале 20-х годов процессы заставили
существенно менять систему органов внутренних дел, их компетенцию и
организационную структуру. В это время продолжала проявляться тенденция
сосредоточения в ведении НКВД функций охраны общественного порядка, борьбы с
преступностью, исправления и перевоспитания осужденных.
Уже в 1922 г. стало ясно, что проблема пленных и беженцев
близка к разрешению. Поэтому Центропленбеж НКВД РСФСР был ликвидирован. В
связи с созданием ОГПУ при СНК СССР после образования Союза ССР органы
государственной безопасности в ноябре 1923 г. были выведены из состава НКВД. В октябре 1924 г. из ведения Наркомата внутренних дел РСФСР была изъята функция
приема иностранцев в гражданство РСФСР и выдачи разрешения на выход из
российского гражданства.
С другой стороны, декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. на НКВД и его местные органы (отделы управления губисполкомов) была возложена задача
утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих целей извлечения
прибыли. Постановление Совета труда и обороны (СТО) от 27 сентября 1922 г. передало в ведение НКВД РСФСР конвойную стражу, а с сентября 1925 г. она была выделена в самостоятельный вид войск, подчиненный Центральному управлению конвойной
стражи СССР. В изучаемый период на НКВД были возложены следующие функции:
выдача разрешений на «фотосъемку внутренней жизни»; регистрация и учет
охотничьего оружия; регистрация религиозных обществ и союзов и некоторые
другие.
Одним из важных направлений восстановления народного
хозяйства переходом к нэпу стало развитие местного (коммунального) хозяйства.
В мае 1922 г. 3-я сессия ВЦИК IX созыва пришла к выводу о целесообразности
сосредоточения всех коммунальных предприятий в ведении коммунхоза НКВД. Во
исполнение ее решения вскоре коммунальным органам были переданы шоссейные и
грунтовые дороги местного значения, местный транспорт, бойни, лесопилки,
электростанции, переправы и т.д.
«Положение о НКВД РСФСР», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 27
марта 1927 г., отразило изменения в системе и структуре органов внутренних
дел, произошедшие в изучаемый период. В соответствии с ним в состав наркомата
входили: общее управление, Центральное административное управление, Главное
управление мест заключения, Главное управление коммунального хозяйства.
Однако уже в следующем году организационная структура НКВД вновь была
подвергнута серьезным изменениям. Центральное административное управление
(ЦАУ) было ликвидировано, а на его месте образовано три самостоятельных
отдела: административного надзора, милиции уголовного розыска.
В течение довольно продолжительного времени управление
внутренними делами составляло исключительную компетенцию союзных республик.
Однако в то же время постоянно развивались и совершенствовались контакты
между органами внутренних дел советских республик, все четче обозначались
тенденции объединения усилий в решении стоявших перед ними задач. Развитие
этого сотрудничества прошло ряд этапов.
Основной формой сотрудничества стали двусторонние
договоры. Наиболее тесно и разносторонне договорные отношения сложились между
органами внутренних дел РСФСР и Украинской ССР. Первое соглашение о
сотрудничестве между политсекретариатами милиции РСФСР и УССР, заключенное 22
марта 1922 г., предусматривало обмен опытом политико- просветительной работы,
приказами, инструкциями по этим вопросам, программами школ, курсов,
предоставление права делегированным сотрудникам политсекретариатов лично
знакомиться с постановкой работы на местах, обмен ежемесячными докладами и
статистическими отчетами.
27 ноября 1922 г. договор о сотрудничестве заключили
главные управления милиции РСФСР и УССР. Договор предусматривал установление
единых организационных форм построения аппарата и методов его работы.
Допускались отступления, связанные с местными условиями.
Аналогичные договоры затем были заключены между милицией
РСФСР и рядом других советских республик.
После объединения независимых республик в союзное
государство Договором об образовании СССР, а затем Конституцией Союза ССР 1924 г. управление внутренними делами было отнесено к исключительной компетенции союзных республик.
Народные комиссариаты внутренних дел являлись республиканскими и были подчинены
Советам Народных Комиссаров союзных республик. Однако в условиях единого
союзного государства многие задачи охраны общественного порядка нужно было
решать согласованно в масштабе всей страны. В результате потребовались еще
большие, чем раньше, координация и объединение деятельности органов НКВД всех
союзных республик. Поэтому после образования СССР основной формой
сотрудничества органов НКВД стали всесоюзные совещания наркомов внутренних
дел союзных республик, на которых происходил обмен опытом работы,
вырабатывались совместные согласованные меры в области охраны общественного
порядка и борьбы с преступностью.
Хотя совещания носили консультативный характер, они
ставили целью выработку единых форм и методов работы органов внутренних дел.
Решения совещаний были обязательными, поскольку апробировались полномочными
представителями НКВД (как правило, наркомами) каждой союзной республики.
Первое Всесоюзное совещание наркомов внутренних дел
союзных республик проходило в Москве 13—16 июля 1924 г. На совещании обсуждался широкий круг вопросов, в частности, о контактах НКВД союзных
республик в сфере работы милиции и уголовного розыска. Совещание признало,
что «согласование является необходимой предпосылкой успешности в работе».
Второе Всесоюзное совещание руководящих работников НКВД
союзных республик проходило в феврале 1926 г. На нем обсуждались важные вопросы борьбы с преступностью, координация деятельности органов внутренних дел
союзных и автономных республик.
В процессе сотрудничества органов внутренних дел советских
республик были выработаны основы объединения сил и средств по многим
направлениям деятельности, заложены предпосылки для перехода к созданию
единой общесоюзной системы органов внутренних дел.
Следует сказать, что в 20-е годы не утихали жаркие дебаты
о НКВД. Вызваны они были прежде всего тем, что круг возложенных на это
ведомство обязанностей был чрезвычайно широким. Наркоматы объединяли в своем
ведении разнородные функции, нередко дублировавшие обязанности других
государственных органов.
Начало дискуссии положила статья секретаря Президиума ВЦИК
Т.В. Сапронова в журнале НКВД РСФСР «Власть Советов», в которой совершенно
справедливо говорилось о том, что если в условиях войны еще можно было
мириться с тем, что вопросами советского строительства занимается орган
отраслевого управления — НКВД, то обстановка мирного социалистического
строительства от подобной практики заставляет решительно отказаться. Сапронов
предлагал руководство советским строительством передать в ведение органов
общей компетенции — исполкомов (и их президиумов) Советов соответствующего
уровня. Эта идея была реализована, как уже отмечалось, в конце 1923 г. Однако в данном случае важно обратить внимание на другие последствия инициативы Сапронова.
Функция руководства советским строительством с полным основанием
рассматривалась как центральная, объединяющая все остальные функции
наркоматов внутренних дел. Поэтому сразу возник вопрос о судьбе НКВД. Идею
его упразднения поддержало большинство наркоматов, ведомств и местных
исполкомов. Вопросом реорганизации НКВД занималось несколько комиссий, и он
был даже внесен в повестку дня одной из сессий ВЦИК. Предложения сводились в
основном к тому, чтобы полномочия Наркомата внутренних дел распределить между
другими государственными органами. Руководство местным (коммунальным)
хозяйством предлагалось передать в совнархозы. Исправительно- трудовые
учреждения — в Наркомат юстиции. Милицию и уголовный розыск — в Наркомюст или
в ОГПУ.
В последнем случае (а именно за передачу милиции в ОГПУ
высказалось большинство участников дискуссии) это означало бы централизацию
руководства милицией в общесоюзном масштабе, а следовательно, ущемление прав
союзных республик в этой области. Но ведь совсем недавно был утвержден
Союзный договор, только что принята Конституция СССР, которые руководство
внутренними делами, в том числе милицией, относили к исключительной
компетенции союзных республик. Это стало одной из причин того, что Политбюро
ЦК РКП(б) в апреле 1924 года высказалось против идеи упразднения наркоматов внутренних
дел союзных и автономных республик. Вопрос о реорганизации НКВД был снят с
повестки дня сессии ВЦИК.
Здесь уместно вспомнить об одном весьма показательном
эпизоде. 8 мая 1924 г. заместитель председателя ОГПУ СССР Г.Г. Ягода направил
в Президиум ЦИК СССР проект постановления «О расширении прав ОГПУ в целях
борьбы с бандитизмом». К проекту была приложена записка, адресованная
секретарю Президиума ЦИК, в которой Ягода просил «провести этот проект без
заседания Президиума» (!), ссылаясь при этом на то, что он согласован с
прокуратурой и НКВД, а также рассмотрен Политбюро. 9 мая 1924 г. проект постановления был утвержден без каких-либо дополнений и изменений. В нем, кроме
значительного расширения полномочий органов ОГПУ в сфере внесудебных
репрессий, предписывалось «подчинить ОГПУ и его местным органам в оперативном
отношении местные органы милиции и уголовного розыска», что противоречило
конституционному законодательству. ОГПУ со ссылкой на данное постановление
разработало и разослало в подчиненные аппараты инструкцию о порядке
«оперативного подчинения» милиции и уголовного розыска. На основании этих
документов в некоторых губерниях РСФСР по инициативе органов ОГПУ были
предприняты шаги по введению милиции и уголовного розыска в их состав. Без
малого год понадобилось НКВД для того, чтобы добиться отмены этих решений.
Но проблема была такой острой, что на местах пошли по пути
коренной ломки наркоматов внутренних дел. В 20-е годы НКВД были упразднены в
ряде союзных и автономных республик. И хотя подобные решения отменялись как
противоречащие конституционному законодательству, отмеченные факты ярко
характеризуют обозначившуюся в те годы тенденцию реформировать наркомат
внутренних дел в том виде, в каком он сложился к началу 20-х годов.
Некоторые изменения системы органов внутренних дел
объясняются сменой руководства наркомата. В конце 1927 г. был снят с должности наркома внутренних дел А.Г. Белобородов, возглавлявший НКВД с 1923 г. Белобородое имел значительный опыт партийной, советской, военной работы. В октябре 1921 г. он был назначен заместителем наркома внутренних дел, но, как уже отмечалось, в силу огромной
загруженности Дзержинского другими обязанностями, по сути, выполнял
обязанности наркома. Возможно, это во многом предопределило его назначение по
рекомендации Ф.Э. Дзержинского наркомом внутренних дел в 1923 г.
В 1927 г. Белобородов оказался в оппозиции правящему
режиму. Почти все из выступивших на XV съезде ВКП(б) не упустили возможности
«заклеймить» Белобородова, за то, что, бывая в городах Урала, выступал на
фабриках и заводах с призывами к активному сопротивлению проводимой
политической линии.
Сменил Белобородова на посту наркома В.Н. Толмачев.
Достаточного опыта для руководства сложной системой органов внутренних дел
ему не хватало. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что он
настойчиво пропагандировал и проводил в жизнь идею свертывания милиции как
штатного государственного органа и введения вместо нее так называемой
«милиционной повинности», т.е. возложения охраны общественного порядка на
самих трудящихся. Это влекло за собой снижение эффективности деятельности
милиции и в итоге лишь увеличивало число сторонников коренной реорганизации
системы органов внутренних дел.
Подталкивали к радикальному решению вопроса о судьбе Наркомата
внутренних дел и его местных органов состояние кадров, низкая эффективность
их деятельности.
Что касается различных звеньев системы органов внутренних
дел, то особо значимых изменений в рассматриваемый период не произошло.
Постановлением СТО от 27 сентября 1922 г. ГПУ были переданы пограничные войска и конвойная стража, на него же была возложена охрана предприятий и
учреждений Наркомфина, охрана ценностей при транспортировке. Согласно
Положению о НКВД РСФСР от 24 мая 1922 г. лишь охрана промышленных предприятий и учреждений, имевших важное государственное значение, оставалась за
милицией. Конвойная стража передавалась в НКВД на короткое время: с 26 июня
1924 по 30 октября 1925 г.
Как и другие звенья системы органов внутренних дел,
пожарная охрана была переведена на местный бюджет. Определенное улучшение
материального положения органов пожарной охраны обеспечивалось возложением на
учреждения Госстраха обязанности отчислять на их содержание 20% от чистой
прибыли. Пожарная охрана в сельской местности строилась на основах,
заложенных еще до революции: через пожарных старост, подворную обязанность
являться на пожар с необходимым инструментом.
В период нэпа происходило создание разветвленной
сети ведомственных учреждений пожарной охраны: при ВСНХ, НКПС, Военморе, синдикатах,
трестах и т.п. Их работу объединял Межведомственный пожарный совет, а
Центральный пожарный отдел Главного управления коммунального хозяйства НКВД
РСФСР обеспечивал общее руководство ими по вопросам пожарной охраны.
Следовательно, говоря о пожарной охране, можно
констатировать центробежные процессы, когда органы, учреждения и организации,
осуществлявшие борьбу с пожарами, создавались вне рамок системы НКВД.
Таким образом, все основные звенья системы органов
внутренних дел: милиция, исправительно-трудовых учреждений (ИТУ),
пожарная охрана — каждое по-своему — обнаружили тенденцию к децентрализации,
передаче соответствующих функций в другие ведомства. Отсутствие объединяющего
начала особенно хорошо было видно при рассмотрении системы органов внутренних
дел в целом: наряду с подразделениями, призванными обеспечивать общественный
порядок и безопасность, бороться с преступностью в НКВД, сохранялись звенья,
занимавшиеся местным хозяйством, обшеорганизационными вопросами, выполняющие
функции учета, контроля и т.п.
|