Объекты кодификации в сфере ОРД. Развитие законодательства, регламентирующего в России оперативно-розыскной процесс

Вся электронная библиотека      Поиск по сайту

 

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

 

Объекты кодификации в сфере ОРД. Развитие законодательства, регламентирующего в России оперативно-розыскной процесс

 

 

Смотрите также:

Криминалистика
криминалистика
Справочник криминалиста

Судебная медицина
судмед
Курс судебной медицины

Оперативно розыскная деятельность
орд
Основы ОРД

Криминология
криминология
Курс криминологии

Право охранительные органы
органы мвд
Органы и судебная система

В проблеме оптимизации законодательной основы ОРД и ее процессуальных норм есть два аспекта. Первый касается частных вопросов, отдельных правовых институтов оперативно-розыскного законодательства. Второй касается общего подхода к законодательному регулированию ОРД.

 

Что же касается первого, то, безусловно, здесь существовал ряд проблем. Так, при переходе от регулирования оперативно-розыскной работы на основе института крайней необходимости к прямому регулированию в законе остался вне поля зрения законодателя ряд вопросов, на которые, как отмечалось выше, указывали специалисты. Речь идет об определении комплекса правовых понятий, обеспечивающих активность этой работы, прежде всего такого как "профессиональный риск", а также учета специфики ОРД при регулировании институтов необходимой обороны, крайней необходимости и того же профессионального риска; установлении правомерности сделки сторон; нуждался в корректировке и перечень оснований и условий для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Целесообразно было бы расширить и круг оперативно-розыскных действий. Отдельные из этих вопросов были разрешены за счет внесения поправок и дополнений в Закон РФ об ОРД 1992 года, однако они не всегда успевали за развитием обстановки в обществе. Более того, появились противоречия, устранить которые путем подобных поправок оказалось невозможным.

 

Вследствие этого был подготовлен существенно переработанный проект Федерального Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", который и был принят Государственной Думой. В итоге Федеральный Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" 1995 года:

- расширил полномочия органов внутренних дел в сфере оперативно-розыскной деятельности, направленной на борьбу с преступностью;

- определил, помимо традиционных задач оперативно-розыскной деятельности, задачу добывания "информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации";

- устранил отдельные законодательные противоречия с Конституцией Российской Федерации;

- установил запрет на осуществление оперативно-розыскной деятельности физическими и юридическими лицами, не уполномоченными на эту деятельность, и защиту конституционных прав и свобод граждан от незаконного применения этими лицами специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации.

 

 

Причем разработка, производство, реализация, приобретение в целях продажи, экспорт, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (радиомикрофоны, устройства для прослушивания телефонных переговоров и пр.), не уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности физическими и юридическими лицами подлежит теперь лицензированию в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

 

Кроме того, к новым положениям, нашедшим отражение в Федеральном Законе об ОРД 1995, года можно отнести:

- предоставление органам внутренних дел права на проведение таких комплексных оперативно-розыскных мероприятий, как "оперативное внедрение", "контролируемая поставка", "оперативный эксперимент";

- возможность контроля почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивания телефонных переговоров, а также проникновения в жилище без согласия проживающих в нем лиц не только при расследовании тяжких, но и тех преступлений, по которым производство предварительного следствия обязательно;

- регламентацию порядка обращения в суд по вопросам проведения оперативно-розыскных мероприятий и их судебного рассмотрения;

- правовое закрепление института штатных негласных сотрудников;

- установление механизма использования в уголовном процессе результатов оперативно-розыскной деятельности и защиты сведений об этой деятельности;

- установление права на создание легендированных предприятий, учреждений, организаций и подразделений;

- расширение правовой и социальной защиты сотрудников и граждан, оказывающих конфиденциальное содействие;

- усовершенствование, с учетом практики, порядка финансирования, контроля и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

 

Особо необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным Законом об ОРД лица из числа членов преступной группы, совершившие противоправные деяния, не повлекшие тяжелых последствий, и привлеченные к сотрудничеству с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, активно способствовавшие раскрытию преступлений, возместившие причиненный ущерб, освобождаются от уголовной ответственности.

 

Кроме того, Федеральным Законом об ОРД 1995 года предусмотрен ряд мер, призванных гарантировать соблюдение законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В частности, органам (должностным лицам), осуществляющим такую деятельность, запрещается:

- проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения;

- разглашать сведения, затрагивающие неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, ставшие известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без их согласия, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом;

- проверочная закупка или контролируемая поставка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот их ограничен (взрывчатые и отравляющие вещества, стрелковое оружие, наркотики), оперативный эксперимент и оперативное внедрение проводятся на основании постановления, утвержденного руководителем органам, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Проведение оперативного эксперимента, кроме того, допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия тяжкого преступления, а также для выявления и установления лиц, их подготавливающих или совершивших;

- контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, а надзор - Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий.

 

Представляется целесообразным поддержать позицию законодателя, направленную на совершенствование Российского оперативно-розыскного закона за счет вышеупомянутой корректировки. Однако нельзя не отметить, что и Федеральный закон об ОРД 1995 года нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, вне поля зрения законодателя остались, например, нормы законов РФ, определяющих правовой статус органов, осуществляющих ОРД, которые должен был учесть вышеупомянутый законодательный акт. Например, те из них, которые определяют задачи этих ведомств, принципы их деятельности и т.п. Здесь речь прежде всего идет о Законе РФ, регламентирующем деятельность органов, исполняющих уголовные наказания, а также - Законе РФ "О милиции", Законе РФ "О федеральных органах налоговой полиции" и др. Предпочтение законодатель почему-то отдал лишь такому ведомству, как ФСБ, включив в перечень задач ОРД только проблему, разрешаемую этой спецслужбой. Аналогично законодатель подошел и к иным нормам упомянутых выше законодательных актов, которые следовало бы учесть и в Федеральном законе об ОРД 1995 года.

 

Вероятно подобного рода ситуация сложилась вследствие того, что подготовка Федерального закона об ОРД в 1995 году велась по традиционной схеме, когда все оперативно-розыскные ведомства и иные органы уголовной юстиции вносили законодателю свои предложения по совершенствованию оперативно-розыскного закона, а последний, обобщая их, насыщал соответствующими нормами данный законодательный акт.

Вместе с тем необходима была бы разработка концепции моделирования оперативно-розыскных норм, отражающая основные закономерности ОРД, как одного из весьма специфичных видов правоохранительной деятельности. Только в этом случае возможна подготовка оптимальной модели оперативно-розыскного закона.

Необходимо отметить, что законодатель, видимо, посчитал преждевременными и шаги к унификации Российского оперативно-розыскного закона и аналогичных законодательных актов стран СНГ либо корректировку Закона РФ об ОРД 1992 года с учетом норм оперативно-розыскных законов стран СНГ, Балтии. Прежде всего, это касалось тех стран СНГ, которые тяготеют к сближению с Россией. Речь идет о Республике Беларусь и Казахстане. Тем не менее представляют интерес для моделирования оптимального оперативно-розыскного закона и нормы соответствующих законодательных актов, принятых на Украине, тем более, что эта республика входит в СНГ, а также - законов об оперативной деятельности, принятых в последние годы в странах Балтии, не говоря уже о соответствующих законодательных актах таких стран как Венгрия, ФРГ, США.

 

Особо следует отметить, что законодатель допустил и некоторые разночтения применительно к законодательному регулированию ОРД при одновременной практически подготовке Федерального закона об ОРД и Федерального закона, посвященного борьбе с организованной преступностью. Их сопоставление показывает, что в последнем законе отдельные детали первого излагаются более подробно. Речь идет о таком мероприятии, как создание предприятий, учреждений и организаций в интересах разрешения задач ОРД, о дискреционных полномочиях сотрудников оперативных подразделений, об обстоятельствах, освобождающих при определенных условиях объекты ОРД от уголовной ответственности. Авторы полагают, что эти аспекты вышеуказанных законодательных актов должны отличаться единым подходом к разрешению названных проблем.

 

Представляет интерес, по мнению авторов, и проблема законодательного определения правового статуса органов, осуществляющих ОРД. В Федеральном законе об ОРД 1995 года, по сравнению с законом об ОРД 1992 года, соответствующий раздел остался фактически неизменным. Тем не менее, за последний период времени появилась целая серия законодательных актов, определяющих нормативно-правовой статус как правоохранительных органов, осуществляющих ОРД, так и спецслужб. Поэтому необходим качественно новый подход к моделированию соответствующих оперативно-розыскных норм с учетом положений, касающихся ОРД, имеющихся в упомянутых выше законах РФ. Помимо этого важно было бы определить полномочия должностных лиц оперативно-розыскных ведомств.

 

Положительно оценивая кардинальное совершенствование Российского оперативно-розыскного закона 1992 года, нельзя не отметить, что он не смог нейтрализовать тенденцию насыщения оперативно-розыскными нормами и законодательных актов, определяющих нормативно-правовой статус различных органов, осуществляющих ОРД. Так, в принятом в 1995 году практически одновременно с Федеральным Законом об ОРД Федеральным Законом о ФСБ в РФ глава вторая (ст.ст.8-11) посвящена основным направлениям деятельности ФСБ, к числу которых отнесены:

- контрразведывательная деятельность (ст.9);

- ОРД в интересах борьбы с преступностью (ст.10);

- разведывательная деятельность (ст.11).

 

Таким образом, в Федеральном Законе о ФСБ четко и ясно выделена оперативная работа спецслужб и показаны ее особенности. Кроме того, Таможенный кодекс РФ предусматривает главу 36 "ОРД таможенных органов Российской Федерации", где определена компетенция последних в сфере ОРД, а также главу 37, детально регламентирующую порядок подготовки и осуществления такого оперативно-розыскного мероприятия, как "контролируемые поставки".

 

По мнению авторов, это вполне закономерное явление, т.к. Федеральный Закон об ОРД является многосубъектным, а ставить знак равенства между оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел, налоговой полиции и оперативной работой спецслужб нельзя. Это подтверждает и опыт правового регулирования деятельности криминальной полиции и ведомств, входящих в разведывательное сообщество различных стран. Например, как отмечалось ранее, Закон о полиции земли Рейн-Вестфалии (ФРГ) имеет специальный раздел "Особые методы сбора информации". В США есть Инструкции генерального атторнея, содержащие руководящие указания и регламентирующие различные стороны ОРД только ФБР. В 1979 году был принят и утвержден конгрессом США Устав ФБР. Однако наряду с этим существует приказ Президента США от декабря 1987 года "О разведывательной деятельности США". В 1982 году принят специальный Закон о защите личного состава разведки. Кроме того в США с 1947 года действует Закон о национальной безопасности.

 

Исходя из этого, можно прийти к выводу о том, что законы Российской Федерации, регламентирующие деятельность органов федеральной службы безопасности, внешней разведки, таможенных органов имели предпосылки к тому, чтобы они были насыщены оперативно-розыскными нормами. Вместе с тем нельзя не признать, что все это является основанием для постановки вопроса о дальнейшем совершенствовании законодательного регулирования ОРД органов внутренних дел. По мнению авторов, вполне оправдана трансформация ст.8 Закона РФ "О милиции" в отдельный раздел этого правового акта, отражающего специфику ОРД этого ведомства в интересах активизации борьбы с преступностью. Структура этого раздела (статьи) могла быть следующей:

- криминальная милиция РФ и ее назначение;

- основные направления деятельности криминальной милиции;

- средства и методы, используемые криминальной милицией; основания и условия их проведения;

- разведывательно-поисковая деятельность криминальной милиции и ее цели;

- оперативные дела в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции и порядок производства по ним;

- правовой статус оперативно-розыскной информации;

- полномочия должностных лиц оперативных подразделений криминальной милиции;

- защита сведений о криминальной милиции;

- связь криминальной милиции с общественностью в РФ;

- построение системы органов криминальной милиции;

- руководство оперативными подразделениями криминальной милиции;

- сфера деятельности оперативных подразделений криминальной

милиции;

- участие служб органов внутренних дел в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции;

- взаимоотношения оперативных подразделений криминальной милиции с иными государственными органами, учреждениями, предприятиями и организациями РФ;

- принципы и формы взаимодействия криминальной милиции РФ с аналогичными органами иностранных государств;

- сотрудники криминальной милиции;

- кадровый состав криминальной милиции;

- лица, оказывающие конфиденциальное содействие криминальной милиции;

- информационное обеспечение криминальной милиции;

- финансирование и материально-техническое обеспечение криминальной милиции;

- гарантии законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции.

 

Наряду с этим, вполне реальна и подготовка Федерального закона "Об органах внутренних дел", где имелся бы раздел "ОРД органов внутренних дел".

Вместе с тем здесь  закономерен вопрос о том, почему Закон СССР «О советской милиции, а затем Закон РФ "О милиции" не отражал потребности оперативных аппаратов милиции в законодательном закреплении их компетенции в сфере ОРД. Это объясняется, вероятно, тем, что милиция — правоохранительный орган, а не спецслужба. Поэтому законодательный акт, посвященный милиции, должен регламентировать различные по своей правовой природе виды правоохранительной деятельности в форме, как оперативно‑розыскной деятельности, так и административной деятельности милиции. Последняя имеет предметное обеспечение и в милиции есть службы, не менее значимые, чем оперативные подразделения: служба охраны общественного порядка, ГАИ, вневедомственная охрана и другие.

Разрешая проблему законодательного регулирования ОРД, можно было учесть эту специфику и в законодательный акт о советской милиции включить раздел, посвященный оперативно‑розыскной деятельности милиции, определив ее сущность, задачи, виды аппаратов, уполномоченных ее осуществлять, их полномочия и т. п.

 

Такой подход был бы вполне оправданным, так как за рубежом данная проблема разрешается подобным образом. Характерным примером в этом плане является упомянутый выше Закон о полиции земли Северный Рейн — Вестфалия (ФРГ) от 25 марта 1980 года, дополненный законом от 26 июня 1984 года.

Сопоставляя указанный Закон о полиции (ФРГ), Постановление о полиции земли Гессен (ФРГ) с Законом СССР «О советской милиции» можно предположить, что законодатель в СССР отдал предпочтение тому из правовых актов о полиции, изданных в ФРГ, который отражает фиксационный подход к правовому регулированию ОРД криминальной полиции, в частности, постановлению о полиции земли Гессен. В итоге законодательный акт СССР "О советской милиции" сохранил лаконичный подход к регулированию оперативно-розыскной деятельности милиции.

 

По этому поводу можно высказать и следующие предположения. Во‑первых, детальная регламентация в указанном законе увеличила бы его объем, так как необходимо было бы включить в него и разделы, посвященные особенностям деятельности не только оперативных, но и иных служб милиции. Во‑вторых, оперативно‑розыскную деятельность в системе МВД традиционно осуществляют оперативные службы милиции и оперативные аппараты органов уголовно‑исполнительной системы. Поэтому работа оперативных подразделений милиции является одним из направлений ОРД органов внутренних дел. Вот почему вопрос о включении в рассматриваемый закон раздела, посвященного ОРД, ставил под сомнение саму идею подготовки закона СССР «О советской милиции». Вполне логично было бы подготовить закон СССР об органах внутренних дел, включив в него раздел, посвященный ОРД ОВД.

 

Прецедент по данному вопросу есть в Республике Казахстан, где принят Закон этой Республики «Об органах внутренних дел Республики Казахстан». Его статья первая определяет, что органы внутренних дел Республики Казахстан - вооруженная правоохранительная система государственного управления, осуществляющая исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, защищающая конституционные права и интересы личности гражданина и государства.

 

Однако в тот период времени, по всей видимости, доводы касающиеся нежелательности увеличения объема закона СССР «О советской милиции», в сочетании с нежеланием отказаться от стереотипа в определении нормативно‑правового статуса только милиции, а не органов внутренних дел в целом, привели к появлению идеи о необходимости урегулировать оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел автономным законом. Ее автор В. Сергеев аргументировал целесообразность разработки подобного рода законопроекта отсутствием регламентации на законодательном уровне деятельности огромной армии сотрудников оперативных аппаратов, которых государство содержит вполне официально для выполнения исключительно важных и законных с точки зрения борьбы с преступностью задач. Тем более, что создание правового государства указывает на необходимость того, чтобы в жизни общества главенствовал закон.

В пользу подготовки автономного закона, регламентирующего ОРД органов внутренних дел, выступили и другие юристы.

 

«...Ни для кого не секрет,— подчеркивал народный депутат РСФСР Н.М. Аржанников, — что существует агентурная оперативная работа, не регламентируемая законодательными актами. И если этого не будет в законе о милиции, неизвестно, что придется руководствоваться в этой работе». Поэтому, по мнению ряда специалистов, разделивших точку зрения Н.М. Аржанникова, российский закон «О милиции» признавая недопустимой практику исключительно ведомственного решения всех вопросов оперативно‑розыскной деятельности милиции прямо закрепил право осуществлять в соответствии с законодательством оперативно‑розыскные меры, в том числе привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству. В свою очередь эти юристы отмечали необходимость полного и подробного юридического решения всех проблем, возникающих в ходе оперативно‑розыскной деятельности, таких, например, как основания, порядок и пределы применения средств и способов так называемой электронной разведки (скрытое наблюдение, прослушивание телефонных переговоров лиц, заподозренных в совершении преступлений); основания и порядок зашифрованного вступления в контакт с лицами, причастными к преступлениям, сотрудников криминальной милиции; условия и порядок использования предметов и документов, денежных «кукол», макетов оружия, паспортов на имя другого лица и т. п., подтверждающих легенду негласного сотрудника или сотрудника криминальной милиции; гарантии их правовой и социальной защищенности в этих случаях и других дать в Законе об оперативно‑розыскной деятельности. По их мнению слишком они были важны, чтобы пытаться уместить их в законе о милиции.

 

Все эти доводы были признаны заслуживающими внимания. Вероятно поэтому, идея об автономном правовом регулировании ОРД органов внутренних дел была воплощена в жизнь в форме проекта Закона СССР «Об оперативно‑розыскной деятельности органов внутренних дел». Он включал 20 статей, в которых предполагалось на законодательном уровне закрепить государственно‑правовую сущность ОРД органов внутренних дел, задачи, принципы, правовые и организационные основы ее осуществления. В этом законопроекте были сформулированы права и обязанности субъектов ОРД ОВД, гарантии их правовой и социальной защиты со стороны государства. Законопроект устанавливал условия участия в ОРД государственных органов, общественных организаций и граждан. В нем была дана правовая оценка сведениям и материалам, полученным в процессе осуществления оперативно‑розыскных мероприятий, и предусмотрены основные направления их использования как в процессе расследования уголовных дел, так и в предупредительно - профилактической работе.

Такое же понимание вопросов правового регулирования, осуществления оперативно-розыскных мероприятий прослеживалось и в законопроектах, разработанных службой криминальной милиции МВД РСФСР, Омской высшей школой МВД РСФСР.

 

Однако законами данные законопроекты, несмотря на их вышеперечисленные достоинства, так и не стали. Объяснить это, по мнению авторов, можно по‑видимому, тем, что ст.2 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» обеспечила легитимность такому направлению в деятельности этой спецслужбы как предупреждение, пресечение и выявление преступлений расследование которых было отнесено указанным законом к ведению органов госбезопасности; борьба с терроризмом и организованной преступностью, затрагивающими интересы государственной безопасности.

Вероятно данное обстоятельство обусловило идею относительно многосубъектного оперативно-розыскного закона. Ее реализация повлекла за собой комплекс проблем. В частности, многовариантность развития оперативно-розыскного законодательства. Так, помимо включения в законы, определяющие статус оперативно-розыскных ведомств, разделов, посвященных осуществляемой этими органами ОРД.

 

Возможен и иной подход к совершенствованию оперативно-розыскного законодательства. Речь идет о кодификации последнего.

Как отмечалось ранее идея создания федерального оперативного кодекса высказывалась отдельными авторами в 1992 году еще на стадии подготовки Закона об ОРД в РФ. Вместе с тем она вполне правомерно была отвергнута законодателем в тот период, так как кодекс является результатом процесса систематизации законодательства, регламентирующего ОРД, которого на тот момент не существовало. Современные условия в естественной форме благоприятствуют кодификации оперативно-розыскного законодательства, так как последнее существует вполне реально. Таким образом, появление цикла законов, регламентирующих различные разновидности и аспекты ОРД, оперативно-розыскных законов стран СНГ, Балтии позволяет предпринять попытку классификации и переработки их норм, устранение несогласованности, противоречий, параллелизма в правовом регулировании ОРД, а затем и моделирования текста соответствующего законопроекта.

 

Однако нельзя не сказать и о том, что появившиеся ранее и в последнее время публикации по данному вопросу дискредитируют эту идею. Конечно, тот или иной юрист может иметь свое видение относительно того, каким должен быть закон, регламентирующий ОРД. Однако нельзя согласиться с мнением А. Жданкина, что концепция подобного рода документа выдерживает испытание критикой. Сейчас этот документ изменил название и именуется проектом уголовно‑розыскного кодекса РФ. Однако ознакомление с тезисом о том, что данный законопроект предназначен для того, чтобы урегулировать общественные отношения в оперативно‑розыскной, контрразведывательной и частно‑сыскной деятельности, возникающие в связи с предупреждением, выявлением преступлений и розыском лиц, их совершивших, обуславливает постановку вопроса о том, являются ли все эти виды сыска уголовно‑розыскными.

 

Так, контрразведывательная деятельность обозначается соответствующим термином, узаконенным в ст. 9 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности». Этот вид сыскной деятельности имеет в этом законодательном акте соответствующую законодательную регламентацию, отражающую ее специфическую направленность и поэтому не совсем понятно, зачем контрразведывательную деятельность на законодательном уровне переименовывать в уголовно-розыскную.

Не является уголовно‑розыскной и частно‑сыскная деятельность. Действительно, ряд направлений частного сыска предполагает разрешение задач, возложенных на правоохранительные органы. Но это только касается двух услуг, зафиксированных в ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». В основном же частный сыск предназначен для обслуживания населения в гражданско‑правовой сфере. Более того, важное направление частного сыска в виде экономической разведки, осуществляемой в интересах предприятий, вообще не связана ни с уголовными преступлениями, ни с административными, ни с гражданскими правонарушениями. Цель этой разведывательной работы в изучении рынка, сборе информации для деловых переговоров, выявлении некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров (п. 2 ч.1 ст. 3 Закона РФ. «О частной детективной и охранной деятельности в РФ»).

 

В силу вышеперечисленных аргументов ставить вопрос о регулировании частного сыска законом, регламентирующим ОРД, равнозначно тому, чтобы отказаться от регламентации соответствующих видов процессуальной деятельности автономными законами — УПК, ГПК, КоАП, Таможенным кодексом   РФ.

 

Если говорить о правомерности использования термина «уголовно‑розыскной» применительно к ОРД налоговой полиции, то здесь сразу же возникает вопрос о том, почему термин, предназначенный для наименования только одной отраслевой оперативной службы милиции должен использоваться для обозначения совсем иной по характеру оперативно‑розыскной работы федеральных органов налоговой полиции.

 

Следует отметить, что предложение использовать словосочетание «уголовно‑розыскная деятельность» вместо термина ОРД вносилось ранее рядом юристов. По их мнению словосочетание «оперативно‑розыскная деятельность представляется недостаточно точным, так как слово «оперативный», означая не более чем «способный быстро, вовремя исправить или направить ход дел; непосредственно, практически осуществляющий что‑либо», затушевывает сущность рассматриваемой деятельности. Поэтому они считали, что в закон целесообразнее было бы ввести понятие «уголовно‑розыскная деятельность» — деятельность по непроцессуальному, как правило, негласному выявлению, предотвращению и раскрытию уголовно наказуемых деяний и розыску лиц, их совершивших.

 

Однако здесь необходимо учесть то обстоятельство, что Б. П. Кондрашов Д. В. Черников, Ю. П. Соловей, используя термин «уголовно‑розыскная деятельность» вели речь о наименовании оперативно-розыскной деятельности не как многосубъектной сыскной деятельности, а об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Последней планировалось посвятить соответствующий закон согласно постановлению Верховного Совета РСФСР о введение в действие Закона РФ «О милиции». Тем не менее и в этом случае вопрос об использовании термина уголовно‑розыскная деятельность и для обозначения ОРД органов внутренних дел не совсем является бесспорным. Вероятно, такая постановка вопроса была бы уместна в 20‑30‑е годы, когда функционировала в режиме одной оперативно‑розыскной службы многофункциональная структура с широкими полномочиями в области борьбы с общеуголовной преступностью, экономическим саботажем, спекуляцией, а также обладавшая полномочиями в области оперативного обслуживания мест заключения и выполнявшая функции милицейской разведки. В тот исторический период для ее обозначения использовался термин «уголовный розыск». Однако в 1938 году на ее базе были сформированы отраслевые оперативные службы органов внутренних дел, разведывательно‑поисковая работа которых правомерно обозначается словосочетанием «оперативно‑розыскная деятельность органов внутренних дел». Поэтому согласиться с необходимостью ее переименования в уголовно‑розыскную, думается, нельзя. Например, не является уголовно‑розыскной ни экономическая разведка оперативных подразделений БЭП по борьбе с организованной преступностью, ни деятельность оперативных аппаратов органов уголовно‑исполнительной системы по обслуживанию пенитенциарных учреждений.

 

Столь подробный анализ терминологического аспекта в законодательном регулировании ОРД объясняется тем, что ошибочное использование соответствующих словосочетаний влечет за собой целый ряд негативных последствий. Прежде всего, это механическое соединение в проекте одного законодательного акта различных видов сыска, правовая природа которых свидетельствует в пользу их регламентации автономными законодательными актами.

Иначе говоря, важен вопрос о том, какой вид сыска должен регламентировать единый (обобщенный) многосубъектный закон об ОРД. Это, по мнению авторов, должен быть Федеральный закон об ОРД, регламентирующий этот вид правоохранительной деятельности в интересах сбора, оперативной проверки и использования информации, касающейся сферы и инфраструктуры противоправных деяний, прежде всего, преступности.

 

Вышеприведенные нами соображения обусловливают и необходимость прояснения вопроса о термине «кодекс» применительно к обозначению соответствующего правового акта. Известно, что кодекс — результат процесса систематизации и качественной переработки действующих юридических норм, устранение несогласованности и противоречий правового регулирования, восполнение пробелов и отмена устаревших норм. Здесь важно создание стройной, внутренне согласованной системы юридических норм, отличающейся устойчивостью и рассчитанной на длительное применение.

 

Объектом кодификации в сфере ОРД к 1992 году могли быть:

а) отдельные нормы УПК РСФСР и — правовых актов посвященных правовому статусу милиции;

б) нормы ведомственных нормативных актов, посвященных организации и тактике ОРД.

 

В итоге этой кодификации действительно возможно создание оперативно‑розыскного кодекса. Однако он будет ведомственным правовым документом по организации и тактике оперативно-розыскной деятельности. Предложение создать такой «оперативно‑розыскной кодекс» в системе МВД СССР вносили В. К. Шульц и В.Г. Самойлов, еще в 1984 году полагая что его разработка приведет к появлению четких и полнозначных предписаний, посвященных регламентации ОРД органов внутренних дел. В свою очередь В. К. Шульц считал, что повышение качества ведомственного нормотворчества, касающегося ОРД органов внутренних дел возможно только за счет создания качественно нового единого кодифицированного нормативного акта, содержащего четко обозначенные нормы, отражающие специфику ОРД органов внутренних дел, строго очерчивающих круг прав и обязанностей реализующих их должностных лиц, правовые гарантии обеспечения их деятельности. Кроме того, по мнению В. К. Шульца была необходима детальная регламентация применения сил, средств и методов ОРД, в связи с чем требовалась и разработка отраслевых инструкций, разрешивших эту проблему.

 

Вместе с тем, иной точки зрения придерживался профессор Г.К. Синилов, который реально оценивая ведомственную нормативную основу ОРД органов внутренних дел и, понимая потребности оперативно‑розыскной практики в максимально гибкой правовой основе оперативно‑розыскной работе, указывал на необходимость не кодификации, а инкорпорации нормативных актов по организации и тактике ОРД органов внутренних дел. Он писал, что эти правовые документы целесообразно упорядочить путем их расположения в порядке адекватном основным направлениям реализации нормотворческой функции МВД СССР или соответственно основным сферам ведомственного нормативного регулирования, а именно: нормы, определяющие статус субъектов ОРД, их функции, права и обязанности; нормы устанавливающие регламентирующие формы ОРД ОВД; нормы, и регламентирующие порядок применения методов ОРД.

 

Следует отметить, что приведенные суждения Г. К. Синилова, В. К. Шульца, В. Г. Самойлова относительно приведения в единую систему оперативно-розыскных норм и оформления их единым правовым документом не так прост как полагает автор проекта УРК. Здесь действует принцип двустепенности этой работы:

ведомственный уровень, предполагающий вначале инкорпорацию, а затем кодификацию;

уровень законодательной власти, где возможна кодификация открытых законодательных актов, прямо и косвенно касающихся ОРД.

 

Важно отметить, что в современных условиях вносится и предложение издать не только уголовно-розыскной кодекс, но и секретный межведомственный оперативно‑розыскной устав, полагая что его создание оптимальный выход из тупика ведомственного нормотворчества в сфере ОРД. Прежде всего согласиться с оценкой "тупика" в ведомственной регламентации ОРД органов внутренних дел в категорической форме нельзя. Здесь в наличии комплекс нормативных актов достаточно полно и конкретно регламентирующих ОРД как в целом, так и различных отраслевых оперативных служб органов внутренних дел. Возможно так оценивается правовая основа оперативной деятельности спецслужб. В этом случае подобного рода оценки должны конкретизироваться.

 

Кроме того, создать межведомственным упомянутый выше Устав правоохранительных органов и служб крайне затруднительно и, по всей вероятности практически невозможно в силу соображений конспирации.

Так, сотрудников оперативных подразделений милиции посвящать в тонкости разведывательной и контрразведывательной работы нельзя, да и нет в этом такой необходимости. По этому поводу в части VIII ст. 9 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности»  в четко указано, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной деятельности составляют государственную тайну. Исключение из этого правила составляют межведомственные нормативные акты государственных органов‑субъектов ОРД, касающихся их взаимодействия при разрешении задач, возложенных на них и — по иным вопросам.

Если же говорить не об Уставе, а о проекте Кодекса, посвященном оперативной деятельности и представленном в 1992 году, то он мог быть либо — результатом кодификации, в основном, ведомственных норм, регламентирующих ОД КГБ СССР, либо — быть умозрительным, отвлеченным от реалии вариантом проекта правового акта, посвященного ОРД.

 

Изучение текста проектов Основ оперативного законодательства РСФСР и проекта ФОК РСФСР показывает, что они, скорее всего, результат попыток адаптировать уголовно‑процессуальные нормы к правовому регулированию ОРД с учетом положений ведомственных нормативных актов КГБ СССР. Однако последний законопроект в этом случае обозначать термином «кодекс» нельзя, т. к. требованиям предъявляемым к кодифицированным правовым актам он не соответствует.

 

Особо следует отметить, что главный недостаток проекта ФОК РСФСР и подготовленной на его основе проекта структуры УРК РФ в том, что анализируемые документы имеют пробелы и искажения, касающиеся регламентации оперативно‑розыскного процесса. Поэтому они неприемлемы как для законодательного регулирования ОРД правоохранительных органов, так и для практической деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов. Оперативные работники уголовного розыска, службы по борьбе с экономической преступностью, аппаратов по борьбе с организованной преступностью, федеральных органов налоговой полиции, оперативных подразделений таможенных органов будут лишены возможности разрешать возложенные на них задачи, если они будут руководствоваться той схемой деятельности, которая заложена в проекте УРК РФ.

В свое время по поводу проекта ФОК РСФСР отмечалось, что этот документ отражает нормотворческую попытку создать рабочий «инструмент» для сотрудников государственных органов, осуществляющих оперативную деятельность, посредством детального описания оснований, порядка и условий проведения различных направлений оперативной деятельности и их закрепления в кодифицированном законодательном акте.

 

Что касается определения оснований и условий проведения оперативно‑розыскных мероприятий, то это задача в открытом законе об ОРД решаемая. А вот что касается порядка осуществления различных направлений оперативной деятельности, то здесь нельзя игнорировать и то, что правовое регулирование ОРД обеспечивается не только законодательными, но и ведомственными нормативными актами по организации и тактике ОРД. Сам же законодательный акт об ОРД «рабочим инструментом», определяющим для сотрудников правоохранительных органов и спецслужб порядок осуществления ОРД, объективно быть не может.

Кроме того, как отмечалось выше, проект УРК РФ искажает оперативно‑розыскной процесс, осуществляемый, в частности, оперативными подразделениями правоохранительных органов.

 

Ознакомление со структурой этого законопроекта свидетельствует о «вольном» обращении автора этих документов с правовыми, в том числе оперативно‑розыскными категориями. Так, раздел IV данного законопроекта обозначен как документирование фактической информации. В ОРД органов внутренних дел термин документирование принят для обозначения лишь одного этапа оперативно‑розыскного производства по делам оперативного учета. С точки же зрения системно‑процессуального аспекта законодательное регулирование ОРД должно отражать весь оперативно‑розыскной процесс, а не фрагментарно отдельные его этапы. Влияние же подобного рода идей на законодательный процесс наглядно прослеживается на примере ст. 10 Федерального закона об ОРД. Необходимо отметить, что данный законодательный акт можно было бы дополнить статьей с подобного рода наименованием. Однако не взамен статьи оперативная проверка, а в дополнение к ней. В этом случае ее содержание должно соответствовать ее наименованию.

 

Сейчас же в наименовании ст. 10 обозначены две различные оперативно‑розыскные категории:

а) информационное обеспечение, то есть средство ОРД, как вида правоохранительной деятельности;

б) документирование ОРД как этап производства по делу оперативного учета (предварительной оперативной проверки или оперативной разработки).

В результате в федеральном законе появилась норма, которая с одной стороны дублирует положение ч. III ст. 6 Федерального закон об ОРД, а с другой — вместо регламентации документирования в ОРД содержит указание на допустимость заведения дел оперативного учета.

 

Сомнительным является и использование словосочетания уголовно‑розыскные доказательства. Положительно следует оценить то обстоятельство, что законодатель в отличие от термина "документирование", используемого в Федеральном Законе об ОРД в ошибочной трактовке, не совершил подобной ошибки применительно к термину "уголовно-розыскные доказательства".

Из сказанного следует, что проект структуры УРК РФ качественной основой для кодификации оперативно‑розыскного законодательства послужить не может. Последняя требует тщательного анализа соответствующих правовых актов, систематизации их норм, а не игнорирования их.

Многосубъектность российского оперативно‑розыскного закона повлекла за собой и иной негативный процесс. Речь идет о насыщении оперативно‑розыскными нормами законов, которые по своему юридическому статусу эти нормы должны иметь в разумном объеме и адекватно назначению закона.

 

Кроме того, появились попытки компенсировать недостатки в законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности в обобщенном (автономном) законе и за счет подготовки законопроекта о борьбе с организованной преступностью, в котором появился целый раздел — специальные оперативно‑розыскные мероприятия. В итоге возник вопрос о законодательном регулировании в автономных законах независимо от Закона об ОРД ее аспектов, направлений, разновидностей.

 

 

К содержанию учебника: Лекции Ю.Ф. Кваши "Законодательные основы оперативно-розыскной деятельности"

 

Смотрите также:

 

ОРД оперативно-розыскной деятельности   Курс по ОРД   пособие по оперативной   Комментарий к закону О розыскной...