ОРД. Федеральные законы России как основа правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, разведки, контрразведки

Вся электронная библиотека      Поиск по сайту

 

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

 

Федеральные законы России как основа правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, разведки, контрразведки

 

 

Смотрите также:

Криминалистика
криминалистика
Справочник криминалиста

Судебная медицина
судмед
Курс судебной медицины

Оперативно розыскная деятельность
орд
Основы ОРД

Криминология
криминология
Курс криминологии

Право охранительные органы
органы мвд
Органы и судебная система

 Федеральный Закон «Об оперативно - розыскной деятельности» и концепция его моделирования

 

Истоки законодательного акта, посвященного ОРД, начинаются с такого документа, как резолюция XIX партийной конференции «О правовой реформе», которая стимулировала радикальный пересмотр уголовного, процессуального и исправительно-трудового законодательства. Данные виды законодательства регулируют сферу борьбы с преступностью и обеспечения национальной безопасности страны, определяя для этого соответству­ющие средства и методы1.

 

С учетом субъектов, их осуществляющих, эти меры можно разделить на две группы. В состав первой войдут оперативно-розыскные мероприятия, контрразведывательные и разведывательные действия, реализуемые специально уполномоченными на это органами уголовной юстиции. Для нашей страны это традиционная организационная форма борьбы с преступностью и обеспечения безопасности государства.

 

Вторую составляют частносыскные действия, осуществляемые лицами, избравшими в качестве основного занятия профессию частного детектива, а также их объединениями. Здесь представляется целесообразным упомянуть о проходившей в ноябре 1988 года в г. Страсбурге 28-й Научной конференции по криминалистическим проблемам, рассматривавшей вопросы контроля за преступностью с помощью частных фирм и детективных бюро. Выступивший на ней представитель МВД Великобритании отметил привлекательность для правительства передачи ряда правоохранительных функций частным кампаниям, возможностью уменьшения расходов на полицию из госбюджета2. Эта проблема становится актуальной и для России с учетом сложной экономической ситуации.

 

Таким образом, рассматривая проблему правовой регламентации сыскных действий необходимо учитывать, что законность оперативно-розыскных мер была подтверждена уголовно-процессуальным кодексом, а организация и тактика их проведения урегулирована ведомственными нормативными актами. Относительно же частного сыска можно лишь отметить наличие в тот период полного пробела в законодательстве СССР и Российской Федерации по данному вопросу. Поэтому частносыскные действия могут иметь право на существование на территории  СССР и России только при условии его восполнения.

 

 

В итоге в конце 80 – начале 90 годов можно было вести речь, во-первых, о совершенствовании правового регулирования оперативно-розыскных мер и, во-вторых, подготовке качественно нового закона, посвященного негосударственной детективной деятельности.

 

Характерная особенность легитимности оперативно-розыскной деятельности состояла в том, что законодатель лишь в фиксационной форме в ст. 29 Основ уголовного судопроизводством и в ст. 118 УПК РФ признал ее законность, отдав на откуп специальным ведомствам право полностью урегулировать общественные отношения, складывающиеся в рассматриваемой области. Столь лаконичная регламентация в уголовно-процессуальном законе ОРД неизбежно способствует созданию впечатления о существовании нарушений законности в деятельности оперативно-розыскных ведомств. Это объясняется и тем, что оперативно-розыскную работу всегда отличали действия рискованного характера, т.е. осуществляемые в расчете на удачу и счастливый исход при преодолении возможных опасностей в сфере борьбы с преступностью, обеспечения безопасности страны.

 

Безусловно, подвергаться риску - это ставить себя перед возможными неприятностями. К сожалению, такой неблагоприятный прогноз от случая к случаю подтверждался. В итоге различного рода нарушения в сфере ОРД, а, особенно, упущения, недостатки в деятельности различных должностных лиц, а порой и просто спекуляции на тему оперативной работы, в последнее время ставшие предметом широкого обсуждения в средствах массовой информации, в значительной степени способствовали дискредитации и формированию негативного отношения к оперативно-розыскной работе.

 

Вместе с тем, допускаемые отдельными должностными лицами специализированных оперативных подразделений нарушения законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, как и ее критиканство, нельзя признать безусловным основанием для отказа от нее. Здесь следует указать на вынужденный характер оперативно-розыскной деятельности, ее обусловленность необходимостью адекватного противодействия негласным, конспиративным формам, методам и средствам, сопровождающим преступные посягательства, которые в настоящее время состоят на вооружении не только у традиционных субъектов в лице иностранных разведорганов и спецслужб, но и все более активно используются в сфере экономического шпионажа, конкурентной торгово-экономической борьбы, профессиональной преступности, наркобизнеса, международного терроризма, политичес­кого экстремизма и т.д., причем, криминогенная сфера применения конспиративных форм и методов борьбы с правоохранительными органами имеет тенденцию к расширению, особенно в условиях экономического кризиса и политической нестабильности в стране. Если учесть, что возрастает техническая оснащенность и тактическая изощренность в применении средств конспирирования и сокрытия разведывательно-розыскной и преступной деятельности, а в арсеналах спецслужб иных государств и преступных сообществ используются новейшие достижения в области микроэлектроники, компьютерной техники, лазерной физики и т.п. вплоть до космических систем связи и наблюдения, применяемых в сочетании с агентурными методами, то трудно возразить против использования адекватных по своему характеру форм, методов, средств оперативного противодействия со стороны отечественных специальных органов и служб. При этом осуществление оперативно-розыскных мер позволяет специально уполномоченным на это органам государства и должностным лицам как можно раньше вмешаться в развитие событий, ведущих к преступлению, предотвратить наступление общественно-опасных последствий.

 

При разрешении проблемы законодательного регулирования оперативной работы неизбежен был анализ опыта правового регулирования деятельности специальных служб и криминальной полиции, коммерческо-сервисных предприятий правоохранного типа и частных служб безопасности за рубежом.

Изучение материалов законодательства ряда зарубежных стран1 показывает, что в открыто публикуемых там законодательных актах, в большинстве случаев, детально регламентированы все вопросы оперативной деятельности спецслужб и органов безопасности (в дальнейшем – также спецорганы). Как правило, дается исчерпывающий перечень задач и функций, раскрывается внутренняя структура. Прямо говорится о праве этих органов проводить специальные мероприятия и применять технические сред­ства.

 

Конституционный характер деятельности спецорганов за рубежом проявляется также и в том, что в законодательных актах прямо закрепляются вопросы контроля за работой органов безопасности со стороны высших законодательных инстанций. В США, например, этот контроль осуществляется со стороны обеих палат конгресса комитетами по разведке. Кроме того, действует контроль со стороны руководства и аппарата госдепартамента и Белого дома. В Англии - также парламентский и правительственный контроль, в ФРГ – депутатские комиссии Бундестага.

 

Представляет интерес опыт правового регулирования специальных мероприятий, в частности, контроля за почтовой перепиской, визуальным наблюдением и другими в таких странах, как ФРГ, Великобритания, США. Спецслужбам и органам безопасности этих стран при проведении таких мероприятий предоставлены достаточно обширные легальные возможности, сочетающиеся с высокой ответственностью и такими развитыми формами контроля, как парламентский, правительственный, судебный, прокурорский. Причем, в этих странах закон предусматривает проведение специальных мероприятий не только в рамках расследования конкретных уголовных преступле­ний, но и для получения разведывательной и контрразведывательной информации в интересах обеспечения безопасности государства.

 

Законодательство ряда зарубежных стран содержит конкретные нормы по вопросу использования агентов и осведомителей, установления негласных отношений с гражданами своей страны и иностранцами. Наряду с открытым признанием самого факта существования правового института негласных сотрудников в законодательных и подзаконных актах прямо предусматриваются определенные правовые гарантии для этой категории лиц.

 

Об использовании в контрразведывательной работе агентов и осведомителей открыто говорится в Уставе ФБР, утвержденном конгрессом США в 1979 году. В Положении об использовании в ФБР осведомителей, подписанным министром юстиции (он же генеральный атторней (прокурор) США) в 1976 году, подчеркивается, в частности, что «суды признали законный характер использования осведомителей правительством», а также тот факт, что их использование «может быть существенно необходимо для проведения расследования в интересах законности». Там же говорится, что осведомители не должны участвовать в каких-либо актах насилия, им категорически запрещено совершать действия, которые не разрешены кадровым сотрудникам (несанкционированные проникновения в служебные и жилые помещения подозреваемых лиц, электронное прослушивание и др.), а также принимать участие в преступной деятельности объектов расследования, кроме случаев, когда ФБР считает это необходимым. Предусматривается, в частности, что санкцию на вербовку агента при использовании его в сфере внутренней безопасности дает только штаб-квартира ФБР. Осведомителям выплачивается вознаграждение. Имеются отдельные категории агентов, которые, не будучи кадровыми сотрудниками, в материальном отношении полностью находятся на обеспечении ФБР.

 

Пункт 2.9 Декрета президента № 12333 от 4 декабря 1981 г. открыто предусматривает участие агентов и информаторов («представителей спецслужб») в деятельности любой организации в США. Этим же декретом Генерально­му прокурору предоставлено право разрешать использовать в разведывательных целях на территории США или в отношении граждан США за границей «любых методов».

Открытыми законам США разрешено предоставление американского гражданства агентуре из числа иностранцев (и членам их семей). Этим правом наделен директор центральной разведки по согласованию с Генеральным прокурором и комиссаром по делам иммиграции. Открыто изданным в 1982 г. в США Законом о защите личного состава разведки (раздел VI, параграф 601) регламентируется правовая защита «личности негласных сотрудников, агентов, информаторов и источников США». Лица, допустившие их раскрытие, подлежат штрафу (до 50 тыс. долларов) либо тюремному заключению (до 10 лет).

 

В отдельных странах законодательно закреплено, что лица, получившие в процессе оказания помощи органам безопасности ранения или заболевания, пользуются определенными льготами (пенсионное, медицинское и др. обеспечение), а в определенных случаях право на такие льготы имеют и ближайшие родственники указанных лиц (РЮ, ПР). Помимо этого, в ПР предусмотрено наказание лиц, сотрудничающих с органами, которые ввели в заблуждение эти органы безопасности путем предоставления ложных показаний, фальшивых документов или других поддельных материалов, имеющих значение для обеспечения государственной безопасности.

 

А в США использование американскими спецслужбами оперативно-технических средств в работе против иностранцев и граждан США регламентируется рядом нормативных актов, которые включены в свод законов, а также директивами президента США и другими ведомственными подзаконными актами.

В своде законов США, принятых конгрессом, имеются следующие положения относительно перлюстрации корреспонденции и подслушивания телефонных разговоров:

– в 39 томе (параграф 268.2(А), принят 1 июля 1980 г.) говорится о том, что служащие почты не могут раскрыть, за исключением санкционированных случаев, прямо или косвенно содержание любых почтовых отправлений другим лицам или организациям;

– в 47 томе (параграф 2.701, принят 4 марта 1966 г.) говорится о том, что никто не может использовать прямо или косвенно радиотехнические средства с целью прослушивания или записи разговоров, пока не получит на это со­гласие от всех участников таких разговоров, однако далее следует оговорка о том, что это положение не распространяется на действия работников правоохранительных органов.

 

Специальные законоположения, в основном включенные в 18 раздел свода законов США, регламентируют следующие действия сотрудников американских спецслужб:

– доступ ФБР к линиям коммуникаций (телеграф, телефон, радио, компьютерная связь) в целях получения контрразведывательной информации (раздел 18, статья 2709);

– перехват радиотелекоммуникационных линий;

– производство технических средств перехвата, их распространение и владение ими;

– получение разрешения на использование оперативно-технических средств на территории США, а также на их использование против американских граждан;

– процедура использования техники перехвата;

– защита от незаконного съема информации;

– доступ сотрудников правительственных органов к банку данных и учетам использования радиоэлектронных средств связи;

– вскрытие почтовых отправлений (нормами в редакции Закона от 12 августа 1970 г., а также законами 1970 г., вошедшими в главу 28, параграфы 2710– 2712, и в главу 38, параграфы 603–604).

 

Основным нормативным актом, разрешающим американским спецслужбам перлюстрацию корреспонденции и подслушивание телефонных разговоров, является директива президента США № 12333 от 4 декабря 1981 г.

Во второй части этой директивы (пункт 4, параграфы 2 и 4) говорится, что средства электронного наблюдения, негласный обыск, перлюстрация корреспонденции или другие оперативно-технические средства могут использоваться и против американских граждан за рубежом, но только в крайнем случае и лишь в строгом соответствии с процедурой, установленной руководством того или иного ведомства, входящего в разведывательное сообщество.

При этом подчеркивается, что в каждом случае на проведение таких мероприятий должно быть получено одобрение генерального прокурора США.

Порядок использования спецслужбами оперативно-технических средств определяется также законом «О контроле за деятельностью иностранных разведок» от 25 октября 1978 г.

 

Закон, в частности, разрешает чиновникам и сотрудникам почтовой службы, домовладельцами и охранникам, а также другим гражданам предоставлять информацию, условия для работы и техническое содействие лицам, которые в соответствии с законом уполномочены осуществлять перехват линий связи или ведение электронного наблюдения. В свою очередь, сотрудники контрразведки обязаны иметь при проведении этих мероприятий либо выдан­ный судьей ордер, либо сертификат от одного из лиц, перечисленных в специальном разделе закона (ст. 2518(7), либо документ, подписанный генеральным прокурором и «удостоверяющий, что не требуется никакого ордера или судебного решения» и что «все необходимые формальности выполнены и лишь требуется оказать помощь».

В этом же законе говорится, что президент через генерального прокурора может санкционировать электронное наблюдение на срок до одного года (без судебного ордера) с целью получения информации о деятельности иностранной разведки.

 

Уставом ФБР, помимо использования осведомителей (агентов), за ФБР закреплены права:

– применять наружное наблюдение;

– осуществлять перлюстрацию корреспонденции;

– вести электронное наблюдение;

– использовать различную оперативную технику.

ФБР уполномочено собирать информацию о гражданских беспорядках, публичных выступлениях, требующих вмешательства, а в отдельных случаях помощи со стороны властей.

Согласно уставу, ФБР поручено заниматься специальными проверками лиц, чье назначение производится по совету сената или с его согласия, а также сотрудников Исполнительного управления президента, получающих до­ступ к секретной информации.

ФБР также проводит проверку следующих лиц:

– кандидатуры, которые рассматриваются президентом для назначения судьями;

– желающих устроиться в ФБР или на должности в министерстве юстиции, требующих специального допуска;

– обратившихся к президенту с просьбой о реабилитации или прощении;

– указанных генеральным прокурором как нуждающихся в доступе к секретной информации.

Помимо указанных категорий лиц, подлежащих глубокому изучению, ФБР вменяется в обязанность проводить спецпроверку многих других служащих, получающих по своему служебному положению доступ к секретной информации.

Согласно уставу, ФБР предоставлено право вести различные виды необходимых для работы оперативных учетов и дел.

Следует отметить, что право прослушивать телефонные разговоры предоставляется спецслужбам США также и в соответствии с законодательными актами штатов страны.

 

Так, например, в штате Калифорния 630 параграф уголовного кодекса разрешает органам правопорядка подслушивание при расследовании ими преступлений и во время пресечения деятельности правонарушителей.

Согласно инструкциям Генерального атторнея США ФБР проводит разведывательное расследование деятельности организованных криминальных структур, применяя также операции и весь арсенал сыскных методов.

В Великобритании до 1985 г. проведение мероприятий по перлюстрации корреспонденции и подслушиванию телефонных разговоров не имело какой-либо правовой основы. Указанные мероприятия осуществлялись, как прави­ло, с санкции министра внутренних дел в интересах Службы безопасности (МИ-5) и спецподразделения британской полиции.

 

В 1985 г. в Великобритании был принят закон, регламентирующий подслушивание телефонных разговоров и перлюстрацию корреспонденции. Вопросы установки подслушивающих устройств в служебных помещениях, кварти­рах и личных автомашинах остались за рамками законодательства и рассматриваются как «обычные» методы работы спецслужб, не подлежащие раскрытию и обсуждению.

Согласно закону 1985 г., проведение указанных мероприятий разрешается лишь Службе безопасности (МИ-5), полиции, Таможенной службе и Управлению акцизных сборов, причем санкцию на их проведение может выдать только министр внутренних дел, министр иностранных дел и министр по делам Шотландии и Северной Ирландии.

Во Франции каких-либо специальных нормативных актов, которые разрешали бы использовать в качестве доказательств на суде материалы, полученные с помощью оперативной техники, в законодательстве нет.

Однако в уголовно-процессуальном кодексе (статья 81, параграф 1) говорится о том, что «следователь производит в соответствии с законом все следственные действия, которые, по его мнению, необходимы для установления истины».

 

Как показывает судебная практика, во Франции указанная статья позволяет на законном основании проводить так называемое «судебное» прослушивание телефонных разговоров в интересах уголовного расследования наи­более тяжких преступлений. Осуществляется такое прослушивание по предписаниям следователя или прокурора республики.

В ФРГ в соответствии с конституцией действует Закон, предоставляющий право специальным службам вскрывать и читать почтовые отправления, а также телеграммы, подслушивать и записывать телефонные разговоры как сво­их граждан, так и иностранцев.

Это право зафиксировано и в уголовно-процессуальном кодексе ФРГ (3-й раздел, параграф 100), где говорится, что «почтовое ведомство обязано предоставлять возможность прослушивания телефонных переговоров сотрудни­кам суда, прокуратуры и лицам, помогающим им в проведении полицейской деятельности». В свою очередь судебная инстанция должна сообщать почтовому ведомству необходимые сведения на лицо, чей телефон контролируется, и установить продолжительность контроля. О причинах осуществления контроля почтовое ведомство в известность не ставится.

 

Особо следует отметить, что в ФРГ в законах о полиции, издаваемых парламентами земель, имеется достаточное число значимых по качеству норм, которые создают правовую основу для оперативной работы криминальной по­лиции. При этом, прежде всего, четко без каких либо двусмысленностей за криминальной полицией закрепляются полномочия собирать информацию при помощи осведомителей, кадровых тайных агентов, электронных технологий, а также иных методов. Здесь важно то, что определяют виды оперативно-розыскных мероприятий, основания и условия их осуществления, правовой статус оперативно-розыскной информации, полномочия различных категорий офицеров полиции.

Интерес представляет и то обстоятельство, что в ФРГ изданы законы, определяющие задачи, нормативно-правовой статус федерального органа криминальной полиции, а также разграничивающие компетенцию охранной и криминальной полиции.

Рассматривая вопрос о прецедентах в правовом регулировании ОРД криминальной полиции, следует упомянуть и о Законе Республики Польша «О полиции». В нем схема правовой основы деятельности криминальной полиции выглядит следующим образом:

а) в главе I «Общие предписания» определено, что к основной задаче Полиции относится раскрытие преступлений и проступков, поиск их виновников;

б) в главе II «Организация Полиции» в состав полиции включена криминальная полиция, охватывающая такие службы, как подразделения по проведению дознания и следствия, оперативно-розыскных, криминалистической техники, оперативной техники;

в) в главе III «Полномочия полиции» оговорено, что:

– полиция в пределах своих задач и полномочий, наряду с другими правовыми действиями, выполняет оперативно-розыскные действия с целью выявления, предупреждения, раскрытия преступлений и проступков;

– местная полиция выполняет исключительно административные действия по обеспечению порядка, а также другие, не терпящие отлагательства действия, связанные с сообщением о преступлении и обеспечением сохранности мест происшествий в нетронутом виде;

– при выполнении оперативно-розыскных действий в сфере, не охваченной предписаниями уголовно-процессуального Кодекса, предпринятых Полицией для предупреждения или раскрытия преступлений, направленных против жизни человека, а также преследуемых на основании международных договоров и соглашений, Министр Внутренних дел, по получении согласия Генерального Прокурора, может установить на определенный срок контроль за корреспонденцией, а также использовать технические средства, дающие возможность секретным образом получать информацию, а также фиксировать следы и доказательства. Совет Министров подробно определяет правила проведения действий и виды технических средств, о которых говорится в абз. I.

 

Полиция, с соблюдением ограничений, вытекающих из ст. 19 абз. I, Закона Республики Польши «О полиции», может получать информацию, в том числе также тайно конфиденциально, накапливать ее, проверять и перерабаты­вать. Запрещается предоставление информации о гражданине, полученной во время выполнения оперативно-розыскных действий, другим лицам или учреждениям кроме суда и прокурора, а также использование ее против граж­дан с другой целью, кроме цели уголовного преследования. Запрещение, определенное в абз. I, ст. 19 Закона Республики Польши «О полиции», вменяет в обязанность предоставление такой информации определенному органу, а также в случаях, когда утаивание такой информации вызывало бы угрозу для жизни или здоровья других лиц. Полиция при выполнении своих обязанностей может пользоваться помощью граждан, не являющихся полицейски­ми.

За оказание помощи, о которой говорится в абз. I ст. 19 Закона Республики Польши «О полиции» гражданам, не являющимися полицейскими, может быть назначено вознаграждение, выплачиваемое из оперативного фонда. Министр внутренних дел определяет принцип создания и распоряжения денежными средствами оперативного фонда. Если во время использования или в связи с использованием Полицией помощи лиц, о которых говорится в абз. I ст. 19 рассматриваемого закона, эти лица утратили жизнь, или их здоровью был причинен вред, либо нанесен ущерб их имуществу, то они имеют право на компенсацию в соответствии с правилами в распоряжении Министра внутренних дел Республики Польша.

 

Необходимо также отметить, что в главе 3 рассматриваемого закона зафиксированы полномочия, адресованные любому сотруднику полиции, в том числе и работнику криминальной полиции, которые последний может использовать в собственной оперативно-служебной деятельности.

Представляют особый интерес выдержки из некоторых государственных актов, касающиеся деятельности спецслужб США.

Так, в статье 501 Закона о национальной безопасности США 1947 г. указано что - «... директор Центральной разведки и главы всех министерств, ведомств и других органов Соединенных Штатов, занимающихся разведывательной деятельностью, должны полностью и постоянно информировать Специальную комиссию по разведке Сената и Постоянную специальную комиссию по разведке Палаты представителей (далее в данной статье именуемые как «разведывательные комиссии») о всей разведывательной деятельности, которая является прерогативой, находится в ведении или проводится в интересах, или от имени любого министерства, ведомства или органа Соединенных Штатов, включая всю значительную планируемую разведывательную деятельность...»

 

В свою очередь в Декрете президента (исполнительный приказ № 12333) от 4 декабря 1981 г. имеется пункт 2.5., обозначенный как «Разрешение генерального прокурора». Настоящим пунктом генеральному прокурору предоставляется право разрешать использование в разведывательных целях на территории США или в отношении граждан США за границей любых методов, применение которых в целях поддержания правопорядка требовало бы получения судебного разрешения, однако при условии, что такие методы не применяются, пока генеральный прокурор в каждом конкретном случае не придет к выводу о том, что они по всей вероятности направлены против иностранного государства или агента иностранного государства».

В упомянутом выше Декрете в пункте 2.9 регламентируются вопросы «Негласного участия в организациях на территории США». Так, ни одно лицо, выступающее от имени ведомства, входящего в разведывательное сообщество США, не имеет права вступать или другим образом участвовать в деятельности какой-либо организации в США без раскрытия своей причастности к разведке соответствующим должностным лицам данной организации, кроме тех случаев, когда такое вступление или участие осуществляется в соответствии с правилами, установленными руководителем заинтересованного ведомства и утвержденными генеральным прокурором. Такое участие разрешается только в тех случаях, когда, по заключению руководителя данной организации и направившего ведомства оно необходимо для достижения законных целей. Такое участие не может осуществляться для оказания влияния на деятельность данной организации или ее членов, за исключением случаев, когда:

а) это участие осуществляется по поручению ФБР в ходе законных расследований;

б) организация, о которой идет речь, состоит главным образом из лиц, не являющихся гражданами США, и есть основания полагать, что она действует в пользу иностранного государства».

Рассматриваемый Декрет в пункте « 2.4. определяет общие положения, касающиеся Методов сбора информационными службами. В частности, при сборе информации ведомства разведывательного сообщества США используют наименее интрузивные методы сбора, возможные в США или направленные против граждан США за границей. Такие методы, как электронное наблюдение, физический обыск без согласия обыскиваемого лица, негласная проверка почтовой корреспонденции, физическая слежка и установка технических средств контроля не разрешаются, если эти методы не соответствуют правилам, установленным руководителями данной организации и утвержденным генеральным прокурором. Эти правила предусматривают защиту конституционных и других законных прав граждан и ограничивают использование добываемой при этом информации только законными целями правительства США».

 

В разделе VI Закона (США) о защите личного состава разведки 1982 г. предусматриваются меры по «защите личности определенных негласных сотрудников, агентов, информаторов и источников Соединенных Штатов». Так, «Любое лицо, имеющее или имевшее ранее санкционированный доступ к секретной информации, содержащей данные о личности негласного агента, которое намерено разгласить любые сведения, раскрывающие личность такого не­гласного агента, любому лицу, не имеющему разрешения на получение секретной информации, зная при этом, что разглашенные таким образом сведения раскрывают личность такого негласного агента и что Соединенные Штаты принимают определенные меры, чтобы скрыть взаимоотношения в области разведки такого негласного агента с Соединенными Штатами, подвергаются штрафу в размере не более 50.000 долларов или тюремному заключению на срок не более 10 лет или обоим этим наказаниям вместе».

 

Построение и содержание вышеприведенных правовых актов, посвященных оперативной деятельности зарубежных государственных органов, призванных обеспечивать национальную безопасность и правопорядок в обществе, в определяемой степени оказали влияние на концепцию правового регулирования рассматриваемой функции, прежде всего, в СССР.

Особо следует отметить, что здесь у законодателя была возможность взамен ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик включить в данный законодательный акт соответствующий раздел, сохранив тем самым важную для практической деятельности как оперативных аппаратов, так и дознавателей, следователей преемственность и взаимосвязь между оперативной работой и уголовным процессом.

Однако здесь возобладал иной подход, заключавшийся в:

а) подготовке Закона СССР «О советской милиции» с фиксированными нормами, посвященными ОРД милиции, а также Закона СССР «Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, закрепляющего основные ориентиры для оперативной работы оперативных служб милиции и органов, исполняющих наказание;

б) разработке Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР».

Эта концепция законодательного регулирования оперативной деятельности была отчасти воплощена в жизнь и вышеуказанные правовые документы создали предпосылки для формирования Российского оперативно-розыскного законодательства.

Здесь возобладала идея подготовки:

а) много субъектного закона об ОРД и автономного закона для государственных органов субъектов внешней разведки;

б) законов, определяющих нормативно-правовой статус каждого государственного органа-субъекта ОРД;

в) закона, определившего бы содержание частного сыска и нормативно-правовой статус его субъектов.

Эта концепция была полностью воплощена в жизнь. Более того, большинство законодательных актов, составляющих оперативно-розыскных законодательство России, имеют уже вторую редакцию.

 

Существенно переработанный проект Федерального Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» был принят Государственной Думой в 1995 году. Этот Закон действует и в настоящее время и регулирует правоотноше­ния в области оперативной розыскной деятельности, а также в деятельности спецслужб. С его принятием получила дальнейшее развитие правовая основа оперативно-розыскной деятельности.

Федеральный Закон об ОРД 1995 года, идя по пути дальнейшего совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, обозначил некоторые новые направления правовой основы ОРД. К ним можно отнести положения закона, который;

– устранил определенные законодательные расхождения с Конституцией РФ;

— помимо традиционных задач ОРД в области борьбы с преступностью обозначил задачу добывания «информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации» (см. ст. 2 Закона);

— расширил полномочия органов внутренних дел в сфере оперативно-розыскной деятельности, направленной на борьбу с преступностью;

— установил запрет на осуществление ОРД физическими и юридическими лицами, не уполномоченными на эту деятельность; обеспечил защиту конституционных прав и свобод граждан от незаконного применения к ним специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. Разработка, производство, реализация, приобретение в целях продажи, экспорт, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы спе­циальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, подлежат теперь лицензированию в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Речь идет о тех случаях, когда вышеуказанные действия осуществляют физические или юридические лица, не являющиеся субъектами ОРД.

 

Несомненно также, что к процессу укрепления правовой основы ОРД можно отнести и такие новые положения Закона об ОРД 1995 года, как:

– установление механизма использования в уголовном процессе результатов оперативно-розыскной деятельности и определение порядка защиты сведений об этой деятельности;

– правовое закрепление института штатных негласных сотрудников;

– расширение правовой и социальной защиты сотрудников и граждан, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим ОРД;

– предоставление органам-субъектам ОРД права на проведение таких специфических ОРМ, как оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент;

– право контроля почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивания телефонных переговоров, а также проникновения в жилище без согласия проживающих в нем лиц не только при расследовании тяжких пре­ступлений, но и тех, по которым производство предварительного следствия обязательно;

– установление порядка обращения субъектов ОРД в суд по вопросам проведения оперативно-розыскных мероприятий и их судебного рассмотрения;

– установление права создания субъектами ОРД легендированных предприятий, учреждений, организаций и подразделений;

– уточнение порядка финансирования, контроля и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

 

Новый оперативно-розыскной закон установил и как бы дискреционные полномочия, предусмотрев освобождение от уголовной ответственности лиц из числа членов преступной группы, хотя и совершивших не повлекшие тяжких последствий противоправные деяния, но привлеченных к сотрудничеству с органом- субъектом ОРД и активно способствовавшим раскрытию преступлений, возместившим причиненный ущерб.

 

Федеральный Закон об ОРД 1995 года усилил позиции, призванные гарантировать соблюдение законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Так, субъектам ОРД запрещается:

– разглашать сведения, затрагивающие неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, ставшие известными при проведении оперативно-розыскных мероприятий, без согласия указанных граждан, за исключением предусмотренных законом случаев;

– проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения.

Законодатель расширил возможности органов-субъектов ОРД, включив в перечень оперативно-розыскных мероприятий (см. ст. 6 Закона) проверочную закупку или контролируемую поставку предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот ограничен, а также оперативный эксперимент и оперативное внедрение. Он также обязал указанные мероприятия проводить только на основании мотивированного постановления, утвержденного начальником органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. К тому же проведение оперативного эксперимента стало допустимым только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия тяжкого преступления, а также для выявления и установления лиц, их подготавливающих или совершивших.

 

Федеральный Закон об ОРД определил позиции прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, а также подчеркнул персональную ответственность руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, за соблюдение законности при организации и проведение оперативно-розыскных мероприятий (см. ст. 20–22 Федерального Закона об ОРД)1.

Относительно развития правовой основы ОРД и, в частности, перспективы закона, непосредственно регламентирующего данный вид правоохранительной деятельности, высказываются различные суждения.

Во-первых, это противоречивая позиция, согласно которой необходим уголовно-розыскной кодекс РФ, как единый правовой документ, сосредотачивающий положение, раскрывающие сущность ОРД и определяющий нормативно-правовой статус ее субъектов. Одновременно предполагается издать серию законов, в числе которых законодательные акты, посвященные контрразведывательной деятельности, оперативно-проверочной деятельности, внутренней разведки, а также кодекс о специальных службах, Федеральный закон «О военной полиции» и, наконец, Уголовно-розыскной кодекс РФ2.

 

Во-вторых, идея двойных кодексов, т.е. открытого оперативно-процессуального кодекса и ведомственного кодекса в каждом из государственных органов-субъектов ОРД3.

По поводу первой точки зрения следует отметить, что все предлагаемые законопроекты представляют собой попытку реанимировать либо в целом идею единого оперативного кодекса, имевшего в своей основе УПК РФ (1991– 1992 гг.), либо его отдельные аспекты.

Вопрос о совмещении в едином законе всех видов оперативной деятельности является весьма проблематичным. Так, в проектах Основ оперативного законодательства РСФСР и Федерального оперативного кодекса РСФСР в ре­дакции 1991–1992 года оперативная деятельность была изложена, исходя из теоретических предписаний оперативной деятельности органов госбезопасности, в силу чего абсолютное большинство норм практического характера значительно оторвано от реалии оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. При этом в упомянутых законопроектах вообще отсутствует основная задача органов внутренних дел – раскрытие преступлений, а вместо оперативно-розыскной деятельности предлагается просто оперативная деятельность. В итоге, основываясь на таком принципиальном положении, проекты Основ оперативного законодательства и Федерального оперативного кодекса РСФСР отражали только оперативную деятельность органов безопасности и игнорировали специфику работы органов внутренних дел. Так, проект Федерального оперативного кодекса определял порядок работы по оперативным делам исключительно аппаратов контрразведки. Проявлен был и чисто ведомственный подход к вопросу использования оперативно-технических возможностей в оперативно-розыскной работе, когда в числе ее субъектов не упоминалось соответствующее подразделение органов внутренних дел и т. п.

 

Таким образом, вполне закономерной была на уровне СССР постановка вопроса о раздельной регламентации разведывательной, контрразведывательной работы органов безопасности и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Тем более, что прецедент по данному вопросу имеется, так как ранее существовал Закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», ст. 2, 13, 14 и др. которого в основном и детализи­ровали авторские проекты ВШ КГБ СССР.

 

Следует особо отметить, что проблематичным было и предложение о необходимости регулирования рассматриваемого вида деятельности в Основах оперативного законодательства и Федеральном оперативном кодекса. На это обстоятельство обратили внимание рецензенты этих документов в 1991 году из Прокуратуры РСФСР, подчеркнувшие, что ознакомление с проектами Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности в РСФСР», Ос­нов оперативного законодательства РСФСР и Федерального оперативного кодекса РСФСР позволяет сделать вывод о проблематичности принятия Основ и кодекса, практически дублирующих друг друга без какой-либо надобности. По мнению рецензентов был нужен только конкретный законодательный акт, регулирующий все правоотношения в оперативно-розыскной деятельности. Вопрос этот по их мнению не так широк и разнообразен, чтобы отдельно разрабатывать основополагающие принципы, а затем развивать их в кодексе. Кроме того, принятие Основ и кодекса сразу же подтолкнет к разработке республиками в составе РСФСР своих кодексов, а это ни в коей мере не будет способствовать единству подхода к решению этих вопросов, а наоборот стимулировать сепаратизм.

 

Рассматривая вопрос о содержательном аспекте в правовом регулировании ОРД, следует подчеркнуть, что здесь на процессе моделирования оперативно-розыскного закона скажут влияние такие принципы этой деятельности, как сочетание гласных и негласных начал, а также – конспирация. Оба они предполагают сохранение тайны при подготовке и осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и особый порядок легализации полученных сведений. Для этого выработаны специальные приемы, используемые оперативными подразделениями для достижения указанной цели. В итоге вне рамок закона, который адресуется как государственным органам, уполномоченным осуществлять ОРД, так и всем гражданам Российской Федерации, неизбежно должны остаться детализация организации и тактики оперативно-розыскных мер. Понимая, что это обстоятельство является принципиально важным для правовой регламентации оперативно-розыскных мер, авторы зако­нопроекта, подготовленного МВД СССР, предполагавшего урегулировать оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел, включили в него специальную норму, указывающую на пределы негласности в ОРД. Здесь акцент проставлялся на том, что сведения о результатах использования оперативно-розыскной деятельности по борьбе с преступностью и мерах по ее совершенствованию безусловно являются открытыми для граждан, общественности и средства массовой информации. Однако не подлежат разглашению данные о системе организации оперативно-розыскной деятельности, конкретных оперативно-розыскных мерах, источниках и способах получения оперативно-розыскных материалов, сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

 

Вместе с тем нельзя согласиться с недооценкой упомянутых принципов ОРД и стремлением скрупулезно регламентировать оперативно-розыскные меры в открытом правовом акте. Этот вывод подтверждает ознакомление с проектом Федерального оперативного кодекса РСФСР, который изобиловал пробелами, обусловленными невозможностью устранить противоречие между попыткой его авторов как гласно, так и детально урегулировать все стороны ОРД и требованиями принципа конспирации. В итоге здесь наблюдались, во-первых, открытые пробелы, когда в промежуточном документе обозначены лишь наименования конкретных глав, статей, однако не раскрыто их содержание. Например, глава 12 «Меры предупреждения совершения преступлений и обще­ственно опасных проявлений со стороны объектов оперативной деятельности» (статья 52–57); глава 13, «Меры имеющие целью получения оперативных доказательств» (ст. 58–63); глава 14 «Меры пресечения преступлений и общественно-опасных проявлений со стороны объектов оперативной деятельности» (ст. 64–68), ст. 109 «Санкционированные работы по оперативным делам поиска и проверки» и т. д. Кроме того, только заголовками обозначены 10 и 11 разделы рассматриваемого документа, которые по замыслу авторов должны регламентировать порядок работы по оперативным делам в органах внутренних дел и в иных государственных органах.

 

Во-вторых, проект анализируемого документа отличался и более опасными, скрытыми проблемами. Это касается тех норм, где регламентация той или иной процедуры отличается половинчатостью. Например, порядок привлечения граждан к участию в оперативной деятельности, производство по оперативным делам и др. Здесь приводимый тезис о том, что предлагаемый ими документ скрупулезно регламентирует все стороны оперативной деятельности, при условии его принятия, неизбежно поставит под удар сотрудников специализированных оперативных подразделений. Их всегда можно будет обвинить в беззаконии, так как сыскная деятельность носит эвристический характер и предполагает творческое использование в криминальных целях логических приемов и методических правил отыскания и специального исследования фактической информации о существующих в действительности признаках совершенных, совершаемых и реально возможных преступлений. Игнорирование этой стороны оперативно-розыскной должности ведет к механическому переносу в ее сферу терминологии, структуры и форм уголовного процесса, что и наблюдалось в проекте Федерального оперативного кодекса РСФСР, который его авторы (в качестве одного из вариантов) предлагали именовать оперативно-процессуальным, а сейчас уголовно-розы­скным.

 

По мнению авторов, приемлемым решением данной проблемы могло быть четкое и ясное признание законодателем того обстоятельства, что правовую основу ОРД может составить как оперативно-розыскной закон, так и ведомст­венные нормативные акты по организации и тактике ОРД. В противном случае появляется возможность для создания иллюзии на тему об оперативно-розыскном законодательстве как единственно допустимом своде законов для ОРД.

 

Здесь важно четко ответить на вопрос о том, зачем нужны закон об ОРД и правовые акты в виде законов, посвященным основным направлениям оперативной деятельности?

 

По мнению авторов, это требуется для того, чтобы:

а) разграничить основные виды сыска;

б) определить виды методов, используемые для сбора соответствующих видов оперативной информации, основания и условия их осуществления;

в) указать на правовой статус соответствующих видов оперативной информации, варианты их использования и условия, порядок доступа в уголовный процесс, административный процесс, разбирательство таможенных, на­логовых правонарушений, проступков лиц, лишенных свободы;

г) закрепить конкретные полномочия за сотрудниками оперативных подразделений, а не за органами-субъектами ОРД и конфидентами;

д) создать систему контроля за соответствующими видами оперативной деятельности.

 

Исходя из этого:

а) для сотрудников оперативных подразделений тех органов-субъектов ОРД, которые ведут борьбу с преступностью, важен не автономный закон об ОРД, а специальный раздел УПК РФ, обеспечивающий сближение в процессуальном и организационном аспекте ОРД и уголовного процесса;

б) для сотрудников спецслужб необходимы законы, определяющие сущность, основные аспекты разведки, контрразведки и устанавливающие их нормативно-правовой статуса, также взаимодействие и координацию работы с иными субъектами оперативной работы;

в) для частных детективов необходим правовой акт, проясняющий все стороны их деятельности и гармонично связанный с уголовным, гражданским и т.п. законодательством с тем, чтобы результаты частного сыска не явля­лись как бы «изгоем» на фоне результатов соответствующих видов процессуальной деятельности;

г) для сотрудников правоохранительных органов-субъектов ОРД в законах определяющих статус их ведомств, необходимы разделы, посвященные специфике их оперативной работы;

д) для обычных граждан необходим закон, который предусматривал бы систему контроля за оперативными подразделениями государственных органов-субъектов ОРД.

 

Иначе говоря, законодательное регулирование в области оперативной деятельности не должно быть хаотичным нагромождением различных правовых актов, не несущих реальную нагрузку, а должно иметь четкую цель как в виде создания оптимальных условий для деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов и спецслужб. так и гарантирующих закон­ность в их работе.

 

 

К содержанию учебника: Лекции Ю.Ф. Кваши "Законодательные основы оперативно-розыскной деятельности"

 

Смотрите также:

 

ОРД оперативно-розыскной деятельности   Курс по ОРД   пособие по оперативной   Комментарий к закону О розыскной...