<<< ИСТОРИЯ РОССИИ 19 ВЕКА. Правление Александра 1

Разделение России на семь губерний. Учреждение Коллегий вместо Приказов. Губернская реформа Екатерины 2. Казённые палаты

Когда военные заботы несколько уменьшились, явился вопрос о сохранении и содержании армии. И вот результатом этой необходимости явилось расквартирование армии по стране, для чего Россия была разделена на семь губерний; При этом вся губернская администрация была приспособлена к удовлетворению одной нужды — нужды в содержании армии.

После разделения на губернии в течение нескольких лет между Сенатом и губернской администрацией, приспособленной к нуждам армии и собиранию налогов, которые были предназначены для войска же, не было никаких промежуточных учреждений, так что, собственно, вся администрация и заключалась в центре в Сенате, а на местах — в воинских губернских учреждениях, созданных потребностями военного дела. Лишь в 1715 г., когда Петр несколько освободился от забот войны, он принялся за внутренние реформы.

Взамен московских приказов, которые были уже фактически разрушены, он решил создать учреждения по шведскому образцу — коллегии. Эти коллегии соответствовали теперешним министерствам; между ними распределялись отдельные ветви государственного хозяйства и управления. Разнились петровские учреждения от современных министерств своим коллегиальным устройством: в них власть принадлежала не единоличному органу — министру, а коллегии, в состав которой входили от 3 до 12 лиц. Таких коллегий было образовано сперва 9, потом 12. Сначала они были поставлены в подчиненное положение по отношению к Сенату; Сенат должен был надзирать за правильностью решений, принимаемых коллегиями.

При преемниках Петра это устройство значительно поколебалось. Положение Сената как высшего административного органа совершенно изменилось: хотя Сенат не был упразднен, но над Сенатом был поставлен сперва верховный тайный совет, потом кабинет (при Анне) — все такие учреждения, которые составлялись из фаворитов и временщиков, пользовавшихся личным влиянием, чтобы встать над Сенатом. Затем, помимо этих случайных учреждений и некоторые коллегии — военная, морская (адмиралтейств-коллегия) и иностранных дел — были освобождены от подчинения Сенату и поставлены рядом с ним.

При Елизавете Сенат был отчасти реабилитирован, но указанные три коллегии по-прежнему оставались вне его ведения; зато все остальные дела, касавшиеся главным образом государственного хозяйства, были возложены на Сенат; ввиду же личных свойств Елизаветы, которая не любила углубляться в скучные хозяйственные дела, Сенат получил при ней фактически власть по управлению хозяйством империи даже большую, чем при Петре. Власть эта фактически сосредоточилась главным образом в руках генерал-прокурора Сената, который являлся докладчиком по всем этим делам у императрицы.

Когда Елизавета, в значительной мере уже приобщившаяся к выводам современной философии «эпохи просвещения», вступила на престол, то, как уже было отмечено, она думала облагодетельствовать Россию изданием идеального, рационального законодательства. С этой целью она созвала свою комиссию уложения. Но затем она скоро разочаровалась во время работ этой комиссии в возможности сразу, единовременно пересоздать законодательство и обратилась к реформе всей администрации постепенно и снизу, руководствуясь при этом теми жалобами на отсутствие всякого порядка в провинции, которые особенно громко раздавались в комиссии уложения. В результате она выработала обстоятельный план губернской реформы. И то, что при Петре не было сделано потому, что его губернская администрация была предназначена для удовлетворения только военных нужд, при Екатерине было в значительной мере достигнуто. Екатерина 2 провела губернскую реформу на очень продуманных основаниях. При этом она перенесла на места значительную часть той хозяйственной власти, которая раньше была у центральных коллегий.

На местах были учреждены казенные палаты, которые являлись отделениями прежней, упраздненной теперь камерколлегии (соответствовавшей министерству финансов). Затем все коллегии, кроме первых трех, были уничтожены. Таким образом все хозяйственное и финансовое управление на местах перешло к казенным палатам; вся полиция безопасности была сосредоточена в губернских правлениях; все заботы о народном здравии и вообще полиция благосостояния были сосредоточены в губернских приказах общественного призрения, но этим последним, впрочем, не было дано никаких средств, и потому их обязанности, в сущности, оставались на бумаге. Вся власть в этих новых правительственных учреждениях сосредоточилась главным образом в руках провинциального дворянства, которое, с одной стороны, получило большие права по выбору должностных лиц и по определению на государственную службу, а с другой стороны, представляло вообще главный контингент лиц, из которых можно было набирать провинциальных чиновников.

Проведя эти реформы в провинции, Екатерина не успела, однако же, соответственно реформировать центральные учреждения. Коллегии она уничтожила, а вместо них ничего постоянного не ввела. Сенат явился опять единственным местом, надзирающим и как будто бы обязанным руководить управлением. Но так как Сенат на самом деле руководительства не получил, то, в сущности говоря, настоящая власть осталась в руках у генерал-прокурора Сената, что произошло благодаря тому, что этот сановник являлся докладчиком и при Екатерине по всем важнейшим вопросам, восходящим к Сенату. Он явился своего рода премьер-министром и министром юстиции (генерал-прокурором и теперь у нас состоит министр юстиции), а вместе и министром финансов. Сенат был разделен на департаменты; между ними была распределена высшая судебная и административная власть, которая, собственно говоря, сводилась к надзору; но и этого надзора фактически Сенат не мог осуществить за недостатком средств.

Положение Сената, при кажущейся высоте власти, оказалось довольно плачевным. Наряду с генерал-прокурором различные поручения давались отдельным лицам, фаворитам Екатерины или лицам, сумевшим заслужить ее особое доверие. Такое положение вещей привело, особенно к концу ее царствования, к большим злоупотреблениям. Это отсутствие определенной власти в центре, в связи со своекорыстием и наглостью фаворитов, привело попросту к грабежу и казнокрадству в огромных размерах, которые заставляли серьезно задумываться о будущем государства лиц наиболее честных и вдумчивых.

Кроме того, разочаровавшись в возможности дать стране рациональное законодательство, которое обеспечило бы благосостояние населения при помощи уложения, выработанного в созванной ею знаменитой комиссии, Екатерина оставила эту задачу невыполненной, и страна оставалась при ней вовсе без уложения, без свода действующих законов, благодаря чему, даже при теоретическом признании необходимости введения законности в управление, на практике царил произвол. В многочисленных судебных инстанциях и в административных местах судья и администратор мог, при отсутствии свода действующих законов, всегда выбрать по своему произволу из массы хранившихся в канцелярских архивах законов, указов и сепаратных распоряжений любое, чтобы опереться на него чисто формально при решении каждого данного дела. Понятно, какой простор злоупотреблениям во всех правительственных местах создавался этим порядком. Но вопрос о кодификации законов перешел в этом положении и в XIX в.10.

Смотрите также:

Всемирная история