ИСТОРИЯ РОССИИ 18 ВЕКА

Деление России на губернии. Губернские и уездные административные учреждения. Казенная палата. Земский суд

Усиление классовой борьбы заставило царское правительство в 1775 г. предпринять крупную реформу местного управления. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» — так назывался законодательный акт, установивший новую систему местных учреждений.

Вся территория страны делилась па губернии. При определении величины и границ губернии не учитывались естественно-географические, исторические и другие особенности тех или иных областей России. В основу разделения страны на губернии и уезды был положен формальный признак — численность податного сельского и городского населения. В губерниях оно не должно было превышать 300—400 тыс., а в уездах — 20—30 тыс.

В. И. Ленин называл такое деление России средневековым, крепостническим, казенно-бюрократическим административным делением .

В соответствии с принятым в 1775 г. повым административно-территориальным делением были созданы учреждения губернские, уездпые и городские, которые в свою очередь делились на административные, финансовые и судебные.

К губернским административным учреждениям относились губернское правление, казенная палата и приказ общественного призрения; сюда же следует отнести канцелярию губернского землемера. Судебными учреждениями губернии являлись две палаты гражданского и уголовного суда, три сословных суда второй инстанции (верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа) и совестный суд.

К числу уездных административных учреждений и лиц относились: нижний земский суд, уездное казначейство, уездный предводитель дворянства, капитан-исправник, землемер и лекарь. Судебными учреждениями в уезде являлись сословные суды первой инстанции: уездный суд, дворяпская опека и нияшяя расправа. Администрацию города возглавлял городничий или комендант, а судили городское население (мещан) — городовой магистрат, городовой сиротский суд, ратуша в посадах и словесные суды в частях города

Во всех звеньях нового административно-территориального деления количественно преобладали судебные учреждения. Обращает впимапие также обилие учреждений в губернском городе. Это было прямым результатом ликвидации провинции, промежуточного звена между губернией и уездом. Многие учреждения, в том числе сословные суды второй инстанции, проектируемые ранее для провинции, оказались поэтому в губернском городе.

Всего было образовано 50 губерний. Согласно Учреждению о губерниях, во главе каждой губернии должен был стоять главнокомандующий, он же государев наместник, или генерал-губернатор. Но в действительности власть генерал-губернатора была гораздо шире: он возглавлял обычно две, а иногда даже три губернии. Непосредственно же губернией управлял «правитель» губернии, т. е. губернатор.

Главнокомандующий получил чрезвычайно большие полномочия и нрава. Он пе только руководил местными учреждениями и должностными лицами, но был и начальником всей полиции, командовал местными войсками, наблюдал за сбором податей, рекрутскими наборами и пр. На него были возложены и судебные функции: возбуждение преследования и утверждение приговоров по уголовным делам. Он мог приостанавливать исполнение решения суда, передавать его в Сенат и т. д. Наконец, главнокомандующий входил в состав правительствующего учреждения — Сената.

Главным органом губернии было губернское правление. Председателем губернского правления был главнокомандующий, в состав его входили губернатор и два советника с совещательным голосом. Они были послушным орудием в руках губернатора. Компетенция губернского правления была довольно широка. На него возлагалось обнародование законов и надзор за их исполнением, а также право предавать суду виновных. Губернскому правлению подчинялись все сословные суды и уездная полиция (нижний земский суд).

Высшим финансовым органом в губернии являлась казенная палата. По положению, она должна была осуществлять в губернии функции финансовых коллегий. Ее возглавлял вице-губернатор или директор экономии. В ведении палаты находились все доходы и расходы по губернии.

Рядом с казенной палатой было создано совершенно новое по своему характеру учреждение — приказ общественного призрения, функции которого носили в основном административно-полицейский характер. Возглавлял приказ губернатор. В положении об этом учреждении наиболее ярко выражен показной либерализм «просвещенного абсолютизма» второй половины XVIII в., с его лицемерием и фальшью, попыткой замаскировать истинное назначение учреждения. На самом деле приказ был вспомогательным органом полиции для охраны «порядка» в интересах господствующего класса. Приказу общественного призрения вверялось народное образование, здравоохранение, общественная благотворительность и тюремные заведения типа работных и смирительных домов. Успехи приказов общественного призрения в деле народного просвещения и здравоохранения были ничтожны

Высшими судсбио-апелляционными инстанциями в губернии являлись две судебные палаты — палата гражданских дел и палата уголовных дел. Уголовные дела в порядке контроля и для окончательного утверждения в обязательном порядке должны были поступать из нижних судов в палату уголовных дел. Право апелляции по гражданским делам в палату гражданских дел было обусловлено ценой иска не ниже 100 руб. и внесением залога в той же сумме. Апелляция на решения палат допускалась в Сенат по делам( ценой не ниже 500 руб. и при залоге в 200 руб. Фактически право апелляции могли использовать лишь имущие классы.

Реализуя пожелапия дворянских и городских наказов в Уложенную КОМИССИЮ 1767 г., правительство учредило и судебные органы отдельно для каждого сословия. В губернском городе находились суды второй инстанции: верхний земский суд, судивший дворян, губернский магистрат — купцов и мещан и верхняя расправа — свободных крестьян. Каждый суд состоял из двух департаментов — по уголовным и гражданским делам. Поэтому во главе каждого суда были поставлены два председателя, а в состав суда вводилось от 10 (в верхнем земском и верхней расправе) до 6 (в губернском магистрате) заседателей, избираемых на три года на соответствующих сословных собраниях.

Особняком среди судебных учреждений в губернском городе стоял совестный суд, не связанный с другими судами. Этот суд рассматривал уголовные и гражданские дела всех сословий и подчинялся только генерал- губернатору. В его состав входили судья и шесть заседателей. Основная задача суда — примирение тяжущихся и тем самым уменьшение потока дел, поступавших в другие судебные учреждения.

Для контроля над деятельностью губернских учреждений вводился институт прокуратуры. Во главе всей прокуратуры губернии стоял губернский прокурор, подчиненный генерал-губернатору. Надзору губернского прокурора были переданы и тюрьмы, он должен был следить за скорейшим разрешением дел лиц, заключенных под стражу.

Основным административно-полицейским учреждением в уезде был нижний земский суд. Его состав — каиитан-исправник и два-три заседателя — избирался только дворянами из местных помещиков. Этому выборному дворянскому учреждению и была передана вся исполнительная власть в уезде. На него возлагался надзор за соблюдением законов, исполнение распоряжений губернских учреждений, приведение в исполнение приговоров судебных учреждений, надзор за путями сообщения, наблюдение за торговлей и, наконец, розыск беглых крестьян. Капитап-исправ- ник мог принимать любые меры для восстановления порядка, проводить предварительное следствие. Капиган-исправиик и нижний земский суд непосредственно подчинялись губернскому правлению.

Судебными учреждениями в уезде были уездный суд и нижняя расправа. В состав уездного суда, как и нижнего земского, местное дворянство избирало судью и двух заседателей. Компетенция уездного суда охватывала дела уголовные и граждаиские. При уездном суде было образовано особое учреждение — дворянская опека. В состав опеки входили уездный судья, заседатели уездного суда и предводитель дворянства, который ее возглавлял. Основные ее обязанности — попечение о дворянских вдовах и малолетних сиротах.

Второе судебное учреждение в уезде — нижняя расправа — вводилось лишь в тех уездах, где численность государственных крестьяп составляла 10—30 тыс., но и в данном случае образование нижних расправ ставилось в зависимость от усмотрения губернатора. Если состав уездного суда целиком избирался дворянами, то судья, возглавлявший расправу, назначался губернским правлением «из чиновных людей». Лишь восемь заседателей избирались населением, которому не запрещалось избирать заседателей из числа дворян. На практике получалось, что и данный суд — нижняя расправа — возглавлялся дворянством, имел местных помещиков в своем составе. Разумеется, такой суд не мог защищать интересы крестьяп, трудящегося населения.

Следовательно, пе только вся исполнительная, но и судебная власть в уезде находилась полностью в руках местного дворянства. Вся судебная система Российской империи носила ярко выраженный классовый характер, полностью служила интересам господствовавшего дворянского класса.

Акт 1775 г. выделил город в самостоятельную административную единицу. Во главе управления городом стояли следующие должпостные лица и учреждения: городничий или комендант, в столицах же — Петербурге и Москве — обер-полицеймейстер, городовой магистрат с находящимся при нем городовым сиротским судом, словеспым судом и ратушей в посадах.

Компетенция городничего аналогична компетенции капитан-исправника. Для выполнения порученных ему обязанностей городничий получал в свое распоряжение военную силу — «штатную команду», которая использовалась как для поддержания «общественной безопасности и порядка», так и для караульной службы. Основное судебное учреждение в городе — городовой магистрат. Состав его — два бурмистра и четыре ратмана — избирался местным купечеством и мещанством. Функции его аналогичны функциям уездного суда. Положение городового сиротского суда было такое же, как и дворянской опеки. Ратуши учреждались «только по посадам» и выполняли функции юродового магистрата.

Таким образом, вся система Учреждения о губерниях построена на представлении о губернии как о законченном целом. Осуществлена максимальная централизация власти в руках всесильного наместника. Созданы специальные административные, финансовые и полицейские учреждения, обязанные контролировать все стороны управления и даже быта и в первую очередь решительно пресекать все выступления против крепостнических порядков.

Многочисленные судебные оргапы, по существу и юридически, оказались в зависимости от администрации. Система новых местпых учреждений была построена так, что администрация в губернии осуществляла все руководство и управление в широком смысле, а в уезде осуществляла все исполнение.

Вся губернско-уездная система носила сугубо полицейско-фискальный характер и была приспособлена к задачам укрепления дворянского государства, усиливала диктатуру дворянства на местах. Дворяне господствовали во всех местных учрен^дениях. Большое значение придавалось предводителю дворянства; он председательствовал в дворянской опеке, участвовал в заседаниях приказа общественного призрения, под его руководством проводились выборы должностных лпц. Вся уездная администрация была сосредоточена также в руках дворянства.

Акт 1775 г., хотя и в очень скромных рамках, но удовлетворял пожелания городской буржуазии, выражепные в наказах депутатам. Последняя получила право выбора городского головы, всего состава городового магистрата и участвовала в губернском магистрате.

Эти учреждения целиком были переданы имущей верхушке города и обеспечивали только ее интересы. Основная масса населения города оказалась попрежпему бесправной и попала в еще большую зависимость от «отцов города».

Помимо этого, сословные городские оргапы не пользовались никакой самостоятельностью, их состав утверждался губернатором, а вся деятельность проходила под строгим надзором государственной администрации.

Несмотря на зверскую расправу над участниками Крестьянской войны й проведение реформы местного управления, классовая борьба угнетенных масс города и деревни не прекращалась. Дворянское правительство вынуждено было со своей стороны еще более усилить и развить карательные органы для борьбы с ширившимся антифеодальным движением трудящихся масс. Поскольку выполнение всеми административными учреждениями полицейских функций считалось недостаточным, с 1782 г. в городах были созданы специальные полицейские органы.

В городах учреждались полицейские управы или управы благочиния. В состав управы входили городничий (в Москве и Петербурге — полицеймейстер), два пристава уголовных и гражданских дел и два ратмапа по выборам от населения. Для лучшего осуществления надзора город делился на частп, содержавшие 200—700 домов. Во главе каждой части города находился частный пристав, получавший в свое распоряжение полицейскую команду. Части города в свою очередь делились на кварталы, включающие в себя 50—100 домов. К каждому кварталу был приписал квартальный надзиратель с помощником — квартальным поручиком. Таким образом, на город была наброшена сеть полицейских участков, охватывавшая своим наблюдением каждый дом и каждого горожанина, с задачей обеспечения общественного спокойствия и «порядка».

Компетенция управы благочиния была довольно широка: надзор за выполнением законов, за правильностью мер и весов, за выполнением правил о торговле; содержание в хорошем состоянии дорог и мостов, улиц и пр. Особое внимание уделялось политическим функциям полиции. Помимо полицейских фупкций, управа получила и некоторые судебные: ведение следствий по преступлениям и право суда по делам гражданским и уголовпым с иском ценой до 20 руб. Управа благочипия могла заключать жителей города под стражу, применять в отношении их физические наказания (кроме дворяп). Устав благочипия вводил в городах полицейский режим, ставил своей целью подавлять любое общественно-политическое движение, направленное против диктатуры дворянства.