ТЕОРИЯ ПРАВА. НОРМЫ ПРАВА И ПРАВООТНОШЕНИЯ

Нормы права и индивидуальные веления органов государства. Акты-директивы

Наряду с актами, содержащими нормы права, органы социалистического государства издают многочисленные индивидуальные акты, которые также содержат властные предписания  (веления), обладающие «авторитарностью».

При кодификации законодательства, при решении конкретных дел в юрисдикционных органах нередко нужно определить, является ли данное государственное предписание индивидуальным или же оно носит нормативный характер. Индивидуальные веления, исходящие от органов государства, могут выполнять двоякого рода функции.

Во-первых, они могут быть направлены на индивидуальное (конкретизирующее) регулирование общественных отошений. Таковы, в частности, плановые административные акты, при помощи которых осуществляется непосредственное планирование. Плановые акты, например, в области капитального строительства не только служат основанием возникновения административных и гражданских правоотношений, но и конкретизируют их содержание ^характер возводимого сооружения, объем работ, сроки их выполнения и др.). Социалистическое планирование, основанное на требованиях закона планомерного, пропорционального развития народного хозяйства, характеризуется тем, что оно всегда конкретно по своему содержанию. Отсюда и правовые акты, при помощи которых осуществляется непосредственное планирование, отличаются конкретностью, индивидуальностью.

Во-вторых, индивидуальные акты, исходящие от органов государства, могут выполнять правообеспечительную (охранительную) функцию. К числу правообеспечительных следует, в частности, отнести приговоры и решения юрисдикционных органов,

акты надзора и контроля, исполнения приговоров и решений и др. Все эти индивидуальные акты направлены на то, чтобы обеспечить реализацию правоотношений, воплотить требования правовых норм в поведении субъектов.

Индивидуальные акты, исходящие от органов государства, принадлежат к актам применения права. Они издаются на основе властных полномочий компетентных государственных органов. Как уже упоминалось, эти акты обладают известной «авторитарностью»: они обязательны для всех лиц, на которых распространяются.

Каким же образом отграничить нормы права от индивидуальных велений, исходящих от органов государства? Здесь нужно использовать признаки, свойственные всем социальным нормам.

Нормы права в отличие от индивидуальных велений представляют собой правила поведения общего характера. Они всегда являются типовыми масштабами, направленными на такую регламентацию, при которой достигается общность регулирования, единая, непрерывно действующая система опосредствования общественных отношений, распространяющаяся на всех участнш ков отношений данных видов.

Для решения же практических вопросов необходимо использовать два взаимосвязанных внешних критерия:

а)         юридическая   норма   действует   непрерывно,   постоянно

(«периодично»), поэтому она рассчитана на неопределенное чис

ло случаев данного вида; каждый случай, который возник в на

стоящее время или может возникнуть в будущем, подпадает под

действие нормы; следовательно, норма не прекращается после

совершения предусмотренных ею фактических действий («неис

черпаемость» веления);

б)        юридическая   норма,  характеризуется   неконкретностью

адресатов: норма обращена не к строго определенным, а к лю

бым лицам, которые выступают или могут выступать в качестве

участников отношений данного вида 3.

Индивидуальные предписания — это предписания, которые, напротив, рассчитаны только на определенный, строго индивидуальный случай; они являются велениями, так сказать, «однократного действия», т. е. их сила исчерпывается наступлением тех фактов, последствий, которые ими предусмотрены; как правило, они персонифицированы — обращены только к данным, подчас поименно указанным лицам.

 На основании приведенных выше критериев обычно без каких-либо затруднений удается отграничить нормы права от индивидуальных предписаний.

Вместе с тем следует учитывать, что индивидуальные предписания нередко направлены на регламентацию (конкретизирующее регулирование) данных отношений. Причем есть такая специфическая разновидность индивидуальных актов, которые, как и нормы права, связаны с регламентацией целого вида данных •общественных отношений. Такой характер носят акты-директивы.

Акты-директивы (или распорядительные акты) —индивидуальные по содержанию властные веления, направленные на регламентацию какого-то одного вида общественных отношений путем обязывания определенных субъектов к комплексу действий. Так, приказ министра обороны СССР об увольнении из Вооруженных Сил военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы, и об очередном призыве на военную службу обращен к целому виду общественных отношений; но содержащееся в нем предписание не является типовым масштабом: оно «исчерпывается» однократным исполнением (хотя они и складываются из целого комплекса действий).

Акты-директивы позволяют раскрыть юридическую природу властных предписаний, содержащихся в актах общего планирования.

В актах общего планирования (в законах и постановлениях правительства о пятилетних и годовых планах, планах материально-технического снабжения и распределения товаров народного потребления и др.5) могут содержаться отдельно предписания нормативного характера. Это общие пропорции и нормативы, которые действуют периодично, постоянно, вплоть до отмены; например, общий норматив прироста оборотных средств, нормы прибыли, соотношение развития отдельных подразделений хозяйства и др. Надо полагать, что по мере дальнейшего повышения научного уровня управления народным хозяйством и расширения хозяйственной самостоятельности предприятий удельный вес нормативных предписаний в актах общего планирования будет возрастать.

Однако, как уже отмечалось, планирование конкретно по своему содержанию. Поэтому и акты общего планирования cq-держат в основном точные, конкретизированные плановые зада-ния, касающиеся отрасли хозяйства, вида продукции, возводимых объектов и т. д. И хотя здесь планированием нередко охватывается вид общественных отношений и не указываются непосредственные исполнители, все же перед нами индивидуальные1 предписания, сила которых исчерпывается однократным исполнением. Они не выступают в виде типовых масштабов, общих-образцов (моделей) поведения. Они являются специфическими индивидуальными велениями — актами-директивами, дающими общую установку и предполагающими совершение целого комплекса действий.

К тому же надо иметь в виду, что акты общего планирования (народнохозяйственного, бюджетного и т. д.), как и некоторые другие акты-директивы, по своей основе принадлежат к сфере государственного права. Они обладают известными чертами «общности»: действуют более или менее длительный период времени, поименно не перечисляют всех исполнителей, предполагают согласованную и длительную деятельность многих людей,, организаций, должностных лиц. Но это всё же иная «общность»,. нежели общий характер юридических норм. Здесь лишь отражается то своеобразное, что характерно для нормативных и индивидуальных актов, издаваемых по линии основополагающей' отрасли социалистического права — государственного права (общий характер закрепления общественных отношений, решение вопросов в принципе, в главном и др.)-

Вопросу понятии юридической нормы и ее отличиях от индивидуальных предписаний уже длительное время обсуждается в советской юридической литературе. Основной, положительный итог этих обсуждений состоит в признании большинством авторов того, что юридическая норма обладает общим характером, общим действием.

Если в свое время некоторые советские ученые указывали на существование индивидуальных6 и конкретных норм7, то в настоящее время этот взгляд* справедливо рассматривается как ошибочный. Вместе с тем положение об общем характере юридических норм нашло в современной правовой литературе* широкое теоретическое обоснование.

Единственно, пожалуй, трудный вопрос, который остается здесь решить, относится к плановым актам. Дело в том, что ряд авторов стремится увидеть в плановых актах нормы права. Было высказано даже мнение, что все плановые предписания, включая адресные и конкретные плановые акты, являются юридическими нормами9. И хотя такая крайняя точка зрения не получила поддержки в литературе, ряд авторов с теми или иными оговорками предпринимал и предпринимает попытки квалифицировать плановые акты-задания в качестве правовых норм. Так, С. А. Голунский усматривал нормативность основных положений планов10, Н. Г. Александров относит к юридическим нормам акты, «предписывающие новые плановые задания или крупные реорганизации в той или иной отрасли хозяйства или культуры»п. По мнению И. С. Самощенко, основные предписания народнохозяйственных планов образуют сложные нормы.

На мой взгляд, эти попытки нельзя признать удачными. Народнохозяйственное планирование имеет конкретный характер; оно в большинстве случаев проводится в жизнь при помощи индивидуальных актов. Но сами индивидуальные акты разнообразны по своему содержанию и природе.

В частности, среди индивидуальных актов нужно выделить акты-директивы. Именно в форме индивидуальных актов-директив и выражаются основные и исходные плановые задания на определенный отрезок времени, решения о проведении крупных реорганизаций в той или иной области хозяйства и др. К числу же норм права относятся положения Конституции о планировании, правила о порядке и условиях составления и исполнения планов, содержащиеся в постановлениях правительства и ведомственных инструкциях, и т. д., а также общие пропорции и нормативы, которые, обладая всеми типическими признаками юридических норм, в ряде случаев входят в состав актов общего планирования.

Авторы, настаивающие на нормативности плановых актов в целом 13, упускают из поля зрения ряд существенных моментов рассматриваемой проблемы.

Признание плановых заданий нормами права абсолютизирует их юридическую роль. Если плановые задания сами по себе являются нормами, то отсюда следует, что они и служат общим основанием хозяйственной деятельности. А это, вероятно, может в какой-то мере оправдывать практику «волевых решений». Получается, что любое «волевое решение», облеченное в форму плана, уже есть норма права. Между тем последовательное проведение научных основ планового руководства народным хозяйством требует выработки и закрепления в нормативных актах общих нормативов планирования, общих правил, определяющих плановую хозяйственную деятельность. С этой точки зрения нужно строго различать, с одной стороны, те юридические формы, в которых выражаются и закрепляются общие условия и нормативы, а с другой — плановые задания как таковые.

Рассмотрение плановых заданий в качестве юридических норм препятствует выяснению механизма действия планов.. Если бы все плановые акты были нормами права, то они бы действовали «периодично»: всякое бы лицо, попавшее в ситуацию, предусмотренную актом, обязано было бы выполнять данные предписания. Но ведь этого нет (за исключением показателей, определяющих общие пропорции и нормативы). Государственные плановые задания обладают большой мобилизующей и организующей силой. Однако юридически они не обязывают «всякого и каждого», работающего в области социалистического хозяйства, выполнять предусмотренные показатели. Механизм действия государственных планов иной. Содержащиеся в государственном плане задания обязывают строго определенные организации (Советы Министров республик, Госплан СССР и др.), которые во исполнение государственного плана, облеченного в форму закона, издают целый ряд более конкретных плановых заданий 14. Затем плановые задания принимаются министерствами, главными управлениями, объединениями и т. д. Причем во всех случаях плановые задания имеют конкретных адресатов, исчерпываются исполнением предусмотренных в них действий и др., т. е. обладают типическими признаками индивидуальных актов.

С целью теоретического обоснования «нормативности» плановых заданий в литературе была выдвинута идея так называемых «сложных норм». И. С. Са-мощенко пишет: «Народнохозяйственные планы — комплекс конкретных предписаний, обращенных в конечном счете к конкретным предприятиям и организациям; они регулируют развитие всего народного хозяйства в целом, а потому имеют нормативный характер» 15. Таким образом, все же отдельные плановые задания не являются нормами! Вместе с тем оказывается, что в качестве юридической нормы выступает вся совокупность конкретных плановых актов в пределах страны. Не говоря об искусственности такого построения, представляется несомненным, что любая совокупность конкретных предписаний не образует юридическую норму. Будь то 2 или 22, или 222, или 2222 конкретных предписания, суть их юридической природы не меняется: они остаются только совокупностью конкретных предписаний и в своей сумме не образуют общего правила — нормы.

Объявление плановых заданий нормами приводит к тому, что наряду с общим понятием юридической нормы формулируется особое понятие, распрост-ранимое только на планы. Почти все авторы, отстаивающие подобные взгляды, говорят о том, что план представляет собой норму «не в традиционном понимании», «не обычную, а особую норму» и т. д. При этом приходится прибегать к сложнейшим конструкциям, объясняющим якобы «нормативность» планов («сложные нормы», «общие начала» в конкретном и т. д.). В ряде случаев авторы, формулируя общее понятие юридической нормы, выбирают такие признаки, которые заранее «рассчитаны» на доказательство нормативности планов. А это неизбежно сказывается на точности общего понятия нормы.

В определенной мере такой подход к нормативности планов характерен и для позиции, защищаемой О. С. Иоффе. Автор сделал существенный шаг вперед в разработке рассматриваемой проблемы; он четко разграничивает виды планирования и саму постановку вопроса о нормативности планов считает правомерной лишь в отношении актов общего планирования 17. Вместе с тем и О. С. Иоффе стремится обосновать взгляд, в соответствии с которым нормативный характер носят также общие, сводные показатели плана, установленные для социалистической экономики в целом или ее отдельных подразделений и носящие характер точно определенных заданий. Но вывод о том, что существуют нормы-задания, свидетельствует не о наличии существенных особенностей в рамках общих признаков нормы, а об отсутствии существенных черт нормы как общего правила, типового масштаба поведения. Не случайно поэтому автор утверждает, что планово-нормативное предписание обращено «не к определенному кругу лиц, а ко всем и каждому, кто входит в состав планируемой экономической системы» (причем «этот состав строго учитывается, оценивается и взвешивается при формулировании юридической нормы планового характера» и, стало быть, предписание не обращено одинаково и «ко всем и каждому»18). Надо полагать, что приведенные автором «особенности» на самом деле представляют собой черты такого понятия «нормы», которое существенно отличается от понятия, конструируемого в соответствии с общими признаками.